国家审计与金融体系效能提升

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(1.南京审计大学 经济学院； 2.南京南大三宝资本管理有限公司， 江苏 南京 211815)

一、引言

党的十九大报告提出，要“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”[1]2017年中央经济工作会议进一步指出：“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。”[2]

由此可见，提升金融体系效能是新时代中国特色社会主义建设与发展的必然要求。当前中国的金融体系仍以间接融资为主，金融需求、金融供给、金融监管与货币政策等因素及其相互作用都对金融体系效能具有深刻的影响。譬如国有企业、地方政府作为重要的金融需求主体所引发的金融机构规模偏向型信贷扩张，在很大程度上挤占了中小企业可以获得的金融资源，并在普惠金融供给不足条件下，造成实体经济发展出现分化；金融机构在内部治理不完善、外部监管力度不足与协调失灵时容易滋生资金空转和监管套利行为。金融监管部门对中央重大政策的落实力度不足、定向货币政策传导机制不够畅通，就会进一步削弱金融体系效能，降低金融服务实体经济的能力，甚至诱发金融风险。

从现有文献来看，国家审计机关依法对国有金融机构的领导干部进行经济责任审计，对国有金融资产的经营进行合规性、绩效性审计，可以约束微观金融资本的经营行为；通过深化对金融监管机构的再监督，进一步提升金融监管效能；通过全面地揭示金融业的运行状况，并对后续的金融政策设计和监管制度改革提供建设型服务。[3-5]本文从“金融需求—金融供给—金融监管—货币政策”的综合角度，在分析金融体系效能的内涵及其主要影响因素的基础上，特别是将对金融需求主体审计纳入，并提出国家审计与定向货币政策协同配合形成“政策相机续约机制”，从而可以更加全面地探讨国家审计促进金融体系效能提升的机制与条件。

二、金融体系效能的内涵及其主要影响因素

金融体系效能可以界定为：在一定的市场与政策条件下，金融资本经由金融机构配置过程和金融监管机构管控过程所实现的价值创造与风险控制水平。其理论内涵主要包括：(1)微观上金融机构的经营需要具备稳健性与盈利性，为产业资本价值创造提供资金支持。金融机构竞争形成合理化的产业组织结构，为市场上所有金融需求主体提供体系完备的金融服务。(2)金融监管不留空白、协调有度，可以有效防范潜在系统性金融风险。(3)货币政策经由金融体系传导可以实现宏观调控目标。从现实看，目前我国金融体系仍以间接融资为主导，影响金融体系效能的主要因素包括以下几个方面：

(一)金融需求主体议价势力

金融机构的盈利主要取决于满足金融需求主体的风险资产规模与定价。金融需求主体的融资规模、市场定位、所有制属性、对金融机构的干预能力共同决定了其与金融机构交易时的议价势力。不同的议价势力决定了金融机构的信贷规模配置结构及其盈利模式。金融需求主体的议价势力越强，金融机构的盈利模式越依赖于低息差与规模经济，从而自愿或非自愿地向该类金融需求主体配置大量金融资源。在其他条件不变时，一定时期内的金融资源规模可以视为既定，因此，议价势力弱的金融需求主体就会面临较少的金融资源，并承担较高的融资成本，使其利润空间受到挤压。从实践来看，大企业客户尤其是国有企业资信等级、资产规模、利润水平较高，在商业银行间的转换成本较低，融资规模较大，可以支付较低的融资价格，因而其在投资项目的决策方面面临着较低的预期收益率约束，在顺周期时更加容易产生投资冲动，造成较高的财务杠杆，并导致产能过剩。另外，地方发展型政府在晋升激励和财政激励下的公共支出扩张对金融资源产生了大量的需求，并且其可以利用行政权力对金融机构的资源配置决策施加影响，导致政府债务规模庞大，主要体现为地方融资平台贷款。国有企业与地方政府融资平台通过议价势力获取了大部分的金融资源，使得经营规模较小、在各商业银行间的转换成本较高的中小企业面临着更为严格的融资约束，表现为融资难与贵。上述分析表明，来自金融需求主体的议价势力通过影响金融机构决策可能削弱金融服务实体经济尤其是中小企业的能力。

(二)金融供给机构风险经营

作为市场经济的主体，首先，金融供给机构拥有的金融资本有着内在增值需求，一方面通过将分散在居民、企业和政府的闲置资金集聚并将其贷给需要资金的投资项目(动员储蓄)，另一方面通过将有限的资金在行业或企业间优化配置，从而获得最大的资本回报(资本配置)。其次，不管金融供给机构处于垄断地位还是竞争地位，其经营风险资产的本质属性决定了其必然产生风险承担行为，只是风险承担水平高低不同。理论和实证研究均表明，金融供给机构的产业组织结构、面临的资本监管强度、金融创新空间、内部治理结构等要素对其风险承担水平具有深刻影响。[6]资本监管越强，金融供给机构为了满足监管要求，一般会降低其风险承担水平。但是如果存在规避资本监管的金融创新空间，金融供给机构在内部治理结构不完善的条件下，就容易追求短期利益最大化，形成粗放式的经营模式，背离其服务实体经济的本质职能。从实践看，在经济增速放缓、行业竞争加剧、金融脱媒加速与资本监管加强的大环境下，作为主要金融供给机构的商业银行业务运行出现息差收窄、盈利增速下降，由此引发表外业务扩张与混业交叉经营。此外，金融供给体系的不健全尤其是普惠金融供给总量、结构、产品、定价仍不能较好地满足弱势产业、企业和农户的金融需求，从而进一步制约了金融体系效能。

(三)金融监管体制与能力

金融机构经营风险的职能属性及其风险承担行为决定了必须对其实施金融风险监管。决定风险监管效能的主要是金融监管体制与能力。金融监管体制决定了金融监管活动的范围、频率、难度与约束力。金融监管能力决定了金融监管机构对金融风险的预判、监测与处置水平。现代金融活动愈发呈现跨市场跨国界的复杂性，由于金融风险的隐蔽性、关联性、传染性及其化解路径的综合性和专业性，因而相应决定了金融监管任务的艰巨性。这对金融监管体制与能力提出了更高的要求。例如，与一般性的金融风险不同，影子银行体系潜在的系统性金融风险很大程度上来自于因分业监管体制所导致的监管协调失灵，以及分立的金融监管机构对风险传染的认识不够及时全面。因此，金融机构的创新活动沿着监管空白或协调失灵的空间展开，其风险却极有可能由整个社会承担。从中国当前的金融监管体制看，“一行三会”既分工负责又协调配合。但是，监管主体的多元化、监督权责的不清晰，使得监管重叠或者监督盲区客观存在，导致监管主体在一些具体问题上协调成本较高；在金融混业经营背景下，银行、证券、基金、信托、期货等行业之间相互融合、界限模糊，导致分业监管协调成本不断增加，监督难度进一步加大。

(四)货币政策的设计与传导

货币政策具有刺激投资和经济增长的作用。撇开不同的宏观经济理论学派对货币政策产出效应的不同主张，世界上绝大部分的经济体在需要烫平经济周期波动时，均采用货币政策的调控方式。上述影响金融体系效能的金融需求主体议价势力、金融供给机构风险经营、金融监管体制与能力相互作用，进而对货币政策的设计与传导产生深刻影响，从而制约货币政策的产出效应。例如，金融供给机构的信贷配给特征以及监管资本约束都会对货币政策传导路径与传导效果产生显著影响。[7]在宏观经济下行阶段，总量宽松的货币政策可以刺激投资。但如果金融资本利润率持续高于产业资本，并且金融供给机构的资源配置决策受金融需求主体议价势力的约束，加上其本身对金融业务的规模经济偏好，则会加剧“资金脱实向虚”与“融资约束”并存的结构性问题，进而导致货币政策不能通过信贷渠道有效支持实体经济的发展。此外，商业银行的表外理财扩张需求与混业经营的供给方式相互作用，形成了规模庞大的影子银行体系，也对货币政策传导产生了深刻影响。

三、国家审计促进金融体系效能提升的路径

(一)通过国有企业和地方政府审计调节金融资源分配

国家审计机关对国有企业和地方政府的绩效审计、政策跟踪落实审计以及主要领导干部的经济责任审计，关键在于客观揭示债务水平，约束投融资行为，推动国有企业混合所有制改革以及地方政府预算问责制的构建，从而调节宏观总体的金融资源分配。具体措施包括：(1)推动国家重大政策措施尤其是供给侧结构性改革的落实，辨明产能过剩行业中国有企业负债形成的金融机制，促进国有企业提质增效，发挥其在现代经济体系中的“阻尼器”功能。(2)通过揭示和反映国有资本混合所有制改革面临的问题，剖析问题背后的深层体制机制根源，推动国有资本与社会资本的共同发展，充分释放改革红利。(3)通过加强对国有资产运营责任审计，加强党对国有企业的领导，健全权力运行制约和监督，遏制消极腐败行为。(4)通过对地方政府融资平台审计，客观揭示地方政府债务风险。(5)通过对PPP(公私合营)项目审计，为后续通过基础资产证券化尤其是广义REITs的金融创新提供制度保障。*全国PPP项目超过11 000个，大部分PPP项目要求政府提供补贴或购买服务，变成政府的间接负责和长期负债。这些PPP项目形成的基础资产可以通过广义REITs进行盘活。所谓REITs是指房地产信托基金，它把流动性较低的、非证券形态的房地产投资直接转化为资本市场上的证券资产。(6)通过对地方政府预算执行、公共支出绩效、权力运行进行审计监督，有助于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。[1]预算制度的完善可以进一步规范地方政府的公共支出及其投融资行为。

(二)通过金融供给机构审计强化其服务实体经济的职能

金融供给机构审计主要是指国家审计机关对国有金融机构的经营情况、内部控制、政策执行以及领导干部经济责任等进行审计，关键在于揭示国有金融机构“脱实向虚”的程度及其背后的体制机制原因。对国有金融机构进行审计，一方面可以揭示国有金融机构在国家重大规划所确定的重点行业和领域的金融资源配置情况，将其作为国有金融机构领导干部考核的重要参考；另一方面可以揭示国有金融机构的监管套利行为，并为决策部门堵住金融政策漏洞提供指导性意见，从而促进金融机构回归支持实体经济发展的本源和主业。具体措施包括：(1)对国有金融机构信贷投放情况进行全口径分析，揭示差别化信贷政策的落实情况。(2)完善国有金融机构审计结果运用制度，将其与领导干部考核评价挂钩，构建基于审计结果的金融机构干部激励约束和容错纠错机制。(3)根据宏观审慎监管要求，摸清整体金融机构的资产负债损益情况，关注资本监管的顺周期问题，对影子银行资金规模、交易结构及其最终投向进行穿透式审计。(4)采取连续审计的方法与模式对金融机构进行监控，重点对系统重要性金融机构进行监控，改善国有金融资产质量和提高其流动性。[8-9](5)关注金融机构服务实体经济的短板，特别是普惠金融体系建设存在的问题，并向决策部门提供建设性服务。(6)强化对国有金融机构开展的新兴金融业务尤其是互联网金融、供应链金融和结构性信托业务的审计，切断系统性金融风险的扩散渠道。

(三)通过金融监管部门审计提升金融风险防范能力

金融监管部门审计主要是指国家审计机关对金融监管部门的业务运行、监管权运用、制度建设与中央重大政策的落实情况进行审计，关键在于揭示金融监管部门的监管效能，约束金融监管部门的权力运用，弥补金融监管部门独立性和前瞻性的不足，促进金融监管制度体系的完善，推动国家重大金融政策的有效落实。对金融监管机构进行审计，一方面可以发挥审计的综合性优势，及时发现金融监管存在的漏洞及其背后的体制机制问题，为国务院金融稳定发展委员会提供建设性服务，促进监管制度设计的科学性、执行的有效性与调整的及时性；另一方面可以发挥审计的专业性优势，助力宏观审慎政策的构建与完善，促进金融监管机构提升风险管理的科学性和前瞻性。具体措施包括：(1)首先根据经济发展的战略性目标与中国金融业发展实践，在比较和借鉴国外先进的监管模式基础上，提出监管制度合理性、科学性的标准。在确立标准之后，通过强化审计过程，识别实践中监管制度设计是否符合既定标准，并揭示产生偏差的主客观原因，提出相应的审计建议。(2)适应金融监管框架改革在不同阶段的目标要求，确立相应的审计重点内容及其审计方式，为国务院金融稳定发展委员会提供审计报告，帮助其制定切实可行的监管制度调整方案。(3)根据宏观审慎评估体系的要求，强化金融监管绩效审计，全面揭示金融监管机构的政策落实尤其是宏观审慎政策执行情况，并将其与金融监管机构的干部考核评价挂钩。

(四)强化审计结果运用增进定向货币政策的调控效果

国家审计与定向货币政策形成相机续约机制(contingent renewed)，可以对特定商业银行形成有效的激励约束，引导其信贷资源配置逐步投向国民经济发展中的薄弱行业、领域，从而提升定向货币政策支持实体经济的效能。具体措施包括：(1)针对商业银行执行定向货币政策的情况，设计关键指标体系，主要包括信贷客户规模和行业的判定标准、信贷投向的客户结构与行业结构等，并将持续审计的结果提交给中国人民银行，为其针对特定商业银行的年度考核提供信息基础。(2)通过对人民银行实施“定向降准”的商业银行进行连续审计，比较政策实施前后商业银行信贷配置结构的变化，深入揭示商业银行粉饰信贷配置结构行为的动因及其对政策效果的影响，研究与识别影响商业银行获取“政策红利”的关键因素。(3)在审计结果的基础上，针对可以有效获取“政策红利”的商业银行，建议加大定向降准的政策调控力度。

四、国家审计促进金融体系效能提升的条件构造

在识别金融体系效能的影响因素以及分析国家审计促进金融体系效能提升的路径之后，更重要的是构造国家审计促进金融体系效能提升的现实条件，充分发挥国家审计在金融体系运行中的揭示、预防和抵御的“免疫系统”功能。

一是构造能力条件提升金融审计过程的专业性。金融安全是经济安全的核心，是国家总体安全的重要屏障。为了适应金融审计对象复杂性、多元性以及审计内容多样化的需要，国家审计机关一方面需要在金融审计领域投入更多的人财物等资源，研究国家重大金融体制改革和金融政策，全面提升金融审计人员的专业胜任能力，从而全面认识金融机构的资产负债损益、内部控制缺陷、风险管理模型有效性，科学评估金融支持实体经济的效果，客观揭示金融支持实体经济面临的体制机制障碍；另一方面要通过完善和优化金融审计人员的激励机制，更加注重金融审计成果的制度改进效应，促进国家审计人员全面认识金融审计对象，及时准确识别和揭示潜在系统性金融风险，为宏观调控部门、金融监管机构进一步优化货币政策设计、治理影子银行风险、完善宏观审慎评估体系提供切实可行的审计建议。

二是构造组织条件保障金融审计监督的独立性。现代金融机构的经营几乎都是跨地域、跨领域和跨市场，对其行使监管权的主体主要包括中央金融监管机构和地方金融监管机构。金融审计独立性可以避免金融领域的“监管俘获问题”。为了保障金融审计监督的独立性，国家审计机关需要在中央集中统一领导下，开展金融审计组织创新，强化金融审计活动所涉及的人、财、物等资源整合、分工协作和信息共享，提高金融审计效率，并“强化上级审计机关与下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”[10]，通过垂直化管理切断审计机关和地方政府之间的行政关系，保证地方金融审计工作不受地方政府的压力和干扰。另一方面，在金融审计与金融监管机构对金融风险的协同监督中，建立健全业务衔接制度，明确不同主体的权责，不断完善协同监督的工作机制，确保金融审计监督的独立性。

三是构造制度条件扩大审计结果运用的有效性。审计结果运用的有效性主要取决于结果运用的范围和约束力。党的十九大报告提出，要“完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”[1]。因此，需要构建金融机构审计结果、金融监管机构审计结果与金融体系干部考核评价挂钩的制度安排，助力完善金融体系干部激励机制和容错纠错机制，从而强化金融体系干部的责任担当和创新有为。金融审计结果还可以提供给国务院金融稳定发展委员会，帮助其制定统一的监管标准，建立市场准入和监管的公平环境，消除监管套利空间，全面防范金融运行风险，把握监管与发展的适度平衡。在审计结果的约束力方面，需要按照《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的要求，建立并健全长效化的审计整改跟踪监督机制，使金融审计对象能够认真对待审计意见，加大整改落实的力度。

四是构造技术条件增强金融审计手段的先进性。先进的金融审计手段有助于提高审计过程效率，扩大审计成果。当前，大数据、人工智能已经成为信息技术发展趋势。在技术应用层面，可以利用依法独立行使审计监督权的优势，获取地方政府、金融机构、金融监管机构的全口径数据，注重数据共享，建设大数据审计平台进行比对、挖掘与实时监控，从而为更好地开展金融审计提供条件。例如，运用大数据技术构建金融交易实时监控平台，并对相关金融数据进行前置审计，可以为金融监管机构进行溯源式、穿透式监管提供技术支持；基于审计大数据平台系统，并运用数据挖掘技术，快速辨别和比较不同金融机构服务实体经济的程度、风险承担水平，从而提升金融审计的经济性、效率性和效果性。

五、总结

国家审计通过对金融需求主体、金融供给主体、金融监管机构的审计，有利于引导金融资本的优化配置，约束金融机构风险经营行为，理顺货币政策的信贷传导机制，推进金融监管框架改革，增强金融体系在稳增长和调结构中的作用，并进一步降低潜在系统性金融风险。因此，国家审计需要更加注重批判性与建设性相结合，构造金融审计能力条件、组织条件、制度条件和技术条件，提升金融审计过程的专业性，保障金融审计监督的独立性，扩大审计结果运用的有效性，增强金融审计手段的先进性，从而更好地发挥国家审计增进金融体系效能的作用，更好地服务于新时代中国特色社会主义伟大事业。