我国调水工程的现状与展望

高媛媛，姚建文，陈桂芳，陈文艳

（水利部南水北调规划设计管理局，100038，北京）

调水工程是优化水资源配置战略格局以及提高水利保障能力的重要途径。水资源短缺及时空分布不均是我国水资源开发利用和管理中面临的难题和制约，兴建调水工程是破解这一难题的有效举措。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以来，我国一些大型跨流域调水工程应运而生，发挥了显著的经济社会和生态环境效益，对促进当地经济社会发展发挥了重要支撑和保障作用。

一、我国调水工程现状

1.调水工程数量及特点

作为世界上最早兴建调水工程的国家之一，我国古代有著名的都江堰、灵渠、泾惠渠、大运河等调水工程，这些工程在当时发挥了重要作用，有些至今仍在发挥效益。中华人民共和国成立以来，相继修建了数十座大型跨流域调水工程，已建成并发挥作用的有：引滦入津、引滦入唐、引黄济青、引黄入晋、引江济太、东深供水、引大入秦、东北的北水南调、引碧入连、大伙房引水、南水北调东中线一期工程等。还有一批大型调水工程正在建设或开展前期工作，如引汉济渭、引大济湟、滇中引水、引江济淮、南水北调西线工程等。

据不完全统计，中华人民共和国成立以来我国已建或在建的引调水工程137项，其中包括已建工程110项，在建27项（主要是2000年后开工的工程）。根据对这些工程的分析发现，调水工程的取水水源主要有河流、水库和湖泊三种类型，而以河流作为取水水源的工程占大多数。调水方式主要有自流式和提水式两种，并以自流式为主。所统计的工程设计引水流量约5 900 m3/s，年引水量约666亿m3。部分地区随着当地水资源开发利用程度的提高和水资源供需矛盾的加剧，调水工程在数量上呈现逐渐增多以及逐渐加快的趋势，工程规模也呈现逐步增大的趋势。

工程数量上，从20世纪70年代以来，每10年兴建的调水工程数量总体呈现逐步递增趋势，其中，2000—2009年，已建或在建的工程更是高达50项。工程规模上，单个调水工程调水规模由20世纪50年代最大约20亿m3，增加到80年代的30亿 m3以及90年代的 40亿 m3，2000年后南水北调东中线一期工程设计年引水量分别达到了87.66亿m3和95亿m3。供水目标上，调水工程的供水目标一般有生活、工业、灌溉和生态供水，早期的调水工程以工业、灌溉供水为主，随着城镇化的加速，城市缺水及生态缺水逐步凸显，调水工程的供水目标更加多元化，供水任务也开始向生活和生态供水倾斜。

2.调水工程的利弊影响

从目前已建成的调水工程来看，调水工程的有利影响主要体现在3个方面：一是极大提高受水区水资源配置能力和供水保障能力，进而促进其经济社会可持续发展。调水可为受水区注入新的活力，促进经济发展和人民生活水平提高，为当地经济社会发展提供重要支撑和保障。二是促进受水区生态环境改善，促进生态文明建设。调水可减少受水区对当地地表水和地下水的超采，促进当地水体的涵养和保护，改善因缺水而对生态环境造成的破坏，提升生态文明水平。三是部分调水工程兼具防洪任务，可发挥一定程度的防洪效益。其不利影响主要表现在：一是调水工程规模一般较大，会造成征地和移民，从而产生一些敏感的社会问题；二是调水工程会减少调出区的水环境容量，对调出区生态环境造成一定的不利影响，调水沿线的生态环境也会随之发生一些变化。

从已建成运行的调水工程看，调水工程的影响总体来说利大于弊。建成运行的引调水工程极大提高了当地水资源配置能力和供水保障能力，发挥了显著的经济社会和生态环境效益，对促进当地经济社会发展发挥了重要支撑和保障作用。以南水北调东中线一期工程为例，通水以来，工程经济效益、社会效益以及生态效益正逐步显现。据统计，自通水以来至2017年8月底，南水北调工程已累计向受水区供水109.10亿m3，其中东线（调入山东）19.78 亿 m3，中线 89.32 亿 m3。南水北调水已成为北京市城区供水主力水源，极大缓解了首都水资源紧缺形势，提高了中心城区供水安全系数，有效遏制了地下水超采局面，显著改变了首都水源保障格局和供水格局，直接受益人口超过1100万人。河南省许昌市以南水北调中线通水为契机，启动了水生态文明城市建设试点市、许昌水系连通工程和50万亩（1亩=1/15hm2）高标准粮田高效节水灌溉工程等水利重点项目，取得了良好的生态和社会效益。

3.已建调水工程运行中存在的主要问题

已建调水工程在工程达效期、运行体制机制、对生态环境的考虑等方面均存在一些问题，值得在建和后续调水工程思考。

（1）多数工程达效期与设计有偏差

从已建成并投入运营的工程看，大多数工程达效期都超出原本设计，如引黄入晋、引黄济青、引大入秦等。主要原因有：①配套工程建设比主体工程建设相对滞后；②受水区水资源配置水平与通水后需求有差距；③工程前期论证工作考虑不全面，需水预测与实际情况有偏差或是没有正确处理好当前需要与留有余地的关系。

（2）机制体制与工程良性运行需求有差距

合理的机制体制是工程良性运行的重要保障。目前很多调水工程的运行机制大多难以适应良性运行的需要。主要原因有：①有些地区在组建调水工程建设管理机构时，未充分统筹考虑将来工程建设管理单位与运行管理单位工作的过渡、衔接，给工程管理带来风险；②有些工程实行分块分段、由不同地区和部门进行接力赛式管理的方式，制约了水资源的统一调度和工程效益的发挥。

（3）水质与生态环境已成为调水工程关注的焦点

国内早期建设的东深供水、北溪供水、引黄济青和引滦入津等调水工程大都采用明渠供水方式。在经济发展相对缓慢、输水渠道沿途污染不太严重的年代，这是水利供水工程输水方式的较佳选择。但随着各地经济迅速发展，输水渠道沿线人口和企业都有较大增长，大量生活、工业污水和农业灌溉回归水、雨洪水排入输水渠道，使部分输水明渠的污染问题日益严重，在一些地区已开始影响调水工程效益的发挥。

二、调水工程的总体思路与格局

根据水利部开展的河湖连通战略有关研究成果，当前和今后一个时期，需规划建设一批新的引调水工程，以保障重要经济区、城市群和生态脆弱区用水需求，提高区域水资源水环境承载能力。

目前，引调水工程布局的总体思路是：以重要江河骨干河道为基础，重要控制性水库为中枢，依托南水北调等重大跨流域调水工程，逐步形成“干线贯通、水网相连、丰枯调剂、连通联调”的水系连通总体格局。即通过建设南水北调东、中、西线调水工程，沟通我国腹部地区长江、淮河、黄河、海河四大水系，形成“四横三纵、南北调配、东西互济”的总体格局框架。在“四横三纵”总体框架覆盖区之外，为合理调配东北、西北、东南、西南的重点地区水资源，通过建设（包括已建和新建）辽西北供水、闽江北水南调及西江调水、滇中引水及黔中调水等跨流域调水工程，形成重点区域内部水系互连互通引调水工程总体格局。

①核心区：主要解决华北平原、黄河流域及河西走廊部分地区的缺水问题，改善华北平原生态环境，遏制地下水超采现状等，以建设南水北调东、中、西线为重点工程，形成南北调配、东西互济的引调水工程建设基本格局。目前，南水北调东中线一期工程已分别于2013年和2014年正式建成通水，正开展后续工程的规划论证等前期工作。

②东北片：以保障哈大齐工业走廊、长吉图经济区、辽中南地区等重点开发区域的城市与工业供水安全，保障和改善松嫩平原、三江平原和辽河中下游平原的农业用水，改善三江平原湿地等生态功能区及辽河等水资源开发利用过度地区生态环境用水为重点，通过建设吉林省中部城市群供水、辽西北供水、大伙房输水等跨流域调水工程，逐步形成东北地区“北水南调、东水西引、边水济腹”的水系连通格局。

③西北片：以保障天山北坡地区及重要能源基地、重要城市及工业区和关中—天水重点开发区城市群及工业区的供水安全，保障新疆及渭河平原等地区农产品主产区的供水安全和保护修复生态环境为重点，通过建设引汉济渭、引黄入河西走廊等工程，增加区域内的可供水量，提高供水保障程度。

④东南片：以保障长江三角洲、珠江三角洲、海峡西岸经济区等沿海地区重要城市与工业区供水安全，保障区域内农产品主产区供水安全和保护修复生态环境为重点，通过建设引江济太、浙东浙北引水、闽江北水南调、西江引水等跨流域调水工程，逐步形成区域内互连互通、相互调剂的网络化水系连通格局。

⑤西南片：以保障成渝、滇中、黔中、北部湾等地区重要城市与工业区供水安全，保障区域内重要农产品主产区供水安全以及改善和保护生态环境为重点，通过建设滇中引水、黔中调水等跨流域和跨区域调水工程，连通长江、珠江、西南诸河等江河水系，为该地区提供水资源保障，并为南水北调西线建设、北方地区发展提供后续水源保障。

三、调水工程建设与运行中的问题思考

1.调水工程应强化顶层设计，及早构建合理的运行管理体制

合理的机制体制是工程良性运行的重要保障。调水工程一般工程规模大、调水线路长、影响范围广，其运行管理涉及水源区与受水区、上下游和左右岸用水关系的平衡，涉及资源管理、资产管理和多目标管理，涉及水利管理部门与其他有关部门的协调，利益关系复杂，协调难度很大。要平衡好这些关系，就要有一套完善的工程运行体制机制作保障，而工程体制机制必须充分体现并能够很好适应工程特性。调水工程管理体制构建过程中应对工程公益性和经营性进行综合考量，让政府宏观调控和市场对资源的配置作用都能得到有效发挥，并充分反映工程的基础性、战略性。同时，工程管理体制应及早谋划、统筹考虑，进而在工程前期、建设、管理、运行等各阶段形成工作合力，力争实现工程综合效益最大化。

2.合理建立工程运行初期水价政策，并建立适当的调整机制

调水工程一般是作为基础性、战略性设施而兴建的，且很多调水工程的公益性特征特别明显，因此调水工程水价应由政府部门根据当地价格水平、用户承受能力以及工程运行所处的阶段等因素综合确定。尤其在工程运行初期，由于外调水成本可能远大于当地水成本，为引导用水户合理使用当地水和外调水，积极培育水市场，发挥调水工程效益，实现受水区水源结构的平稳过渡，工程运行初期水价不易过高，要在地方承受能力和维持工程良性运行间寻找平衡点。同时，要建立合适的水价调整机制，保障实际运行过程中的价格应由低到高逐步调整到位。

3.新建工程应更加重视生态环境影响

随着全社会对生态环境重视程度的提高，近年生态环境保护被赋予更多关注。调水工程对生态环境正反两方面的影响都需加以重视。如何协调处理好调出区和受水区的利益，如何统筹好上下游、左右岸、干支流与相关区域间的关系，如何建立生态补偿机制对水源区因保护水源而开展的产业调整、征地移民等进行补偿，如何解决好经济社会可持续发展和生态环境保护关系，是工程规划和设计过程中需要重点考虑的问题。

目前在调水工程的生态环境保护中还存在结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况导致了生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者之间的不公平分配，受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使生态保护面临很大困难，而且影响了利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立针对调水工程的生态补偿机制，以调整利益相关者之间生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进社会公平及协调发展。

四、结 语

人多水少、水资源时空分布不均、水供求矛盾突出是我国的基本国情水情。兴建必要的引调水工程，是优化我国水资源配置战略格局、缓解资源性缺水矛盾、提高水资源安全保障能力的重要举措，要以全局的、战略的眼光看待调水工程。调水工程的建设是保障区域经济社会可持续发展的战略性举措，在工程规划和建设过程中，应全面落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，统筹规划、科学论证、有序实施，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，合理确定工程建设的布局、规模和方案，把强化节水、提效、治污、环保、控需作为引调水工程实施的重要前提，务必做到“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”，促进水资源可持续利用，保障供水安全和生态安全。

[1]高媛媛，徐子恺，姚建文，等.中国引调水工程及区域分布特点分析[J].南水北调与水利科技，2016，14（1）.

[2]马芳冰，王烜.调水工程对生态环境的影响研究综述[J].水利科技与经济，2011（10）.

[3]罗昊，周雪欣.跨流域调水工程的生态影响识别及评价指标体系研究[J].环境科学与管理，2017（6）.

[4]彭祥.论调水工程的公益性及其管理方式[J].中国软科学，2015（6）.

[5]马超.我国引调水工程水价改革分析[J].水利发展研究，2014,14（10）.

[6]屈诗雨，刘德地.跨流域调水中的生态补偿问题及其建议[J].水电与新能源,2017（6）.

[7]刘云浪，等.跨流域调水生态补偿研究述评[J].长江科学院院报，2015,32（9）.