基于江苏灌溉特点的农业水价综合改革绩效考核方法探讨

叶志才，宋成武，崔延松，时 晓

（1.江苏省宿迁市水务局，223801，宿迁；2.江苏省宿迁市宿豫区水务局，223809，宿豫；3.南通大学，226019，南通）

一、江苏灌溉分区和供水特点

江苏省位于长江、淮河流域下游，境内河系、湖泊、沟渠贯通，是典型的平原河网地区。灌溉布局大体上可划分为5个区域，即南水北调东线沿线受补水区域、里下河与盐城渠北区域、通南高沙土区域、宁镇扬山丘区域、苏锡常沿江环太区域。

南水北调东线沿线受补水区以大中型灌区渠系为布局方式，以自流和提水两种形式实施灌溉管理，引补水工程按干、支、斗渠系分级覆盖，末级渠系控制面积多在千亩以上，有效灌溉面积达到2 300万亩 （1亩=1/15 hm2，下同），占全省5 800万亩的40%；其他区域多以小微型灌区形式实行“一站一控”灌溉管理模式，即依靠小微型泵站提水直接供水到农田，控制面积多在千亩以下，甚至达不到百亩。

长江淮河互济、京杭运河纵贯、河湖相机存蓄的水网格局和调度方式，使得江苏境内灌溉水源相对充裕，干旱年份分区水源基本上可以满足灌溉用水需求。

二、农业水价综合改革要素解析依据

涉及农业水价综合改革最典型的法规文件主要有2016年7月1日施行的《农田水利条例》、国务院办公厅2016年1月印发的 《关于推进农业水价综合改革的意见》（以下简称《意见》）、2017年2月发布的中央1号文件，以及发改委、财政部、水利部等部委2017年6月印发的 《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（以下简称《通知》）。4个法规文件不存在内容上的互补关系，但具有统一的目标导向，即依靠农业水价综合改革，实现节水减排、增收增效、长效管护3个目标。《农田水利条例》以“建管并重”强调主体责任，以“标准规范、程序控制”保证农田水利工程用得上、用得久；中央1号文件强调以水价形成机制和节水激励机制为保障手段，通过用水定额管理实现农业节水；《意见》则从农业水价综合改革的内涵、方法、措施等方面作了规定，形成了要素的结构系统；《通知》则对推进机制、示范引领、主体落实、绩效考核等内容作了政策规定。

三、江苏农业水价综合改革要素结构系统

农业水价综合改革要素分型可以从不同角度进行。从协调推进的角度进行划分有助于考核体系的形成和细化目标的落实。

江苏农业水价综合改革协调推进要素可划分为核心要素、条件要素、保障要素、绩效要素4种类型。

核心要素包括定额控制、供水计量、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护6个方面，这6个要素规定了改革的内容和因果关系；条件要素包括产权改革、水权分配、取水许可、种植结构4个方面，这4个要素规定了改革应该匹配的政策和方法；保障要素包括领导制度、节水投资、宣传引导3个方面，这3个要素规定了改革的制度属性和施政的体制安排；绩效要素包括水费实收率、改革面积、节水成效3个方面，这3个要素规定了改革的实效和推进规模。

江苏农业水价综合改革的16个要素规定了改革的因果关系、政策方法、体制安排和推进实效，共同构建了改革的要素体系。

四、江苏农业水价综合改革要素结构约束

1.核心要素约束

核心要素决定农业水价综合改革的目标确定、推进步骤和方法选择；从要素实现程度分析，是评价改革是否协调的标准；从绩效考核的角度分析，核心要素规定的内容是否完成，是评价成败的关键。

首先是供水计量。计量手段的实施支撑着定额考核和节水奖励，为此形成了两个方面的要求：一是计量的精准度要达到要求，即选择的计量方法要符合《取水计量技术导则》（GB/T 28714—2012）和《灌溉渠道系统量水规范》（GB/T 21303—2007） 标准的规定；二是计量的可信度需要得到用水户的认同，即各种计量方法的选择要有用水户代表参加，解释说明要到位，并履行好计量确认手续。

其次是水价机制。水价水平和制定程序决定着精准补贴的规模和补贴资金的来源。从农业水价现状结构分析，农业水价综合改革所指的水价包括水利工程水费和机电排灌费两个部分，水利工程水费一般实行政府定价，机电排灌费一般实行协商定价；为此，需要解决4个方面的问题，一是统筹两类水价的定价方法；二是水价承担主体的组建方式；三是补贴方向和补贴标准；四是构建水价机制的操作程序。

第三是管水组织。管水组织的建立影响着长效管护责任的落实。从现行政策和实践成效分析，建立农民用水合作组织是完善管水组织的主要手段；为此，需要明确5个方向的规定，一是农民用水合作组织应多元化，既可以是农民用水户协会，也可以是农村专业合作改建或增设管水职能，还可以是非法定注册方式组建的联合体；二是管水组织成员应具有适应性，根据现状人员结构，可以将泵站承包者、渠系管护员、土地流转承包人以及农产品定销客户、农电抄表员、农村饮水管理员、网络农产品销售人等列入管水组织组建对象，以适应多元化体系要求。

供水计量、水价机制、管水组织3个要素融合了定额控制、奖补规定、长效管护3项内容，共同组成农业水价综合改革6个核心要素。

2.条件要素约束

农业水价综合改革条件要素包括产权改革、水权分配、取水许可、种植结构4项内容。

产权改革是指小农水产权制度改革，其主要导向是产权转移，一般做法是实施使用权与所有权的分离，并通过颁发产权证书形式附设管护责任；产权主体包括农民用水合作组织等多种运行形式。产权改革之所以成为条件要素，主要原因是将产权证书附设的管护责任明确到农民用水合作组织等责任主体，支持管水组织、长效管护两个核心要素发挥作用。

从农业水价综合改革的实践效果分析，水权分配包括3层含义，一是省市水利主管部门下达的年度农业用水计划，针对县级实施主体而言，形成县级农业用水水权分配；二是县级水行政主管部门根据省级出台的分水系、行政区域制定的灌溉用水定额，结合县域种植结构所制定的分类、分型用水定额；三是灌区或乡镇（水利站）依据县级制定的分类、分型用水定额进行再分配，分配至农民用水合作组织或“一站一控”式灌溉区的村、组或承包人。水权分配支持定额控制这个核心要素发挥作用。

取水许可具有法律属性，是规范取水权人行为的行政手段。从严格意义上的规范管理角度分析，没有获得取水许可行政审批的一切用水行为都是非法的。针对农业用水，获得定额用水指标即视同具有取水许可权。但对农户自备取水工具直接从渠系中取水至农田用于灌溉目的的，如果这些灌溉区域是现状农水工程无法送达地区，也应视同合法取水；如果农户为了免交水费、水利工程水费和机电提水费，就近自主取水而不顾及灌溉管理秩序的，应视为不合法取水。依法合理的取水许可管理是实施水权分配、考核用水定额的条件。

由于地理、降水和水系条件的限制，农业供水保证率体现的满足程度是相对的，根据农业水源保证程度，进行种植结构调整是落实 “以供定需”的有效手段。因此，根据区域水资源状况及其水文年型变化，引导农户进行种植结构调整，是实施定额动态化管理的条件。

3.保障要素约束

保障要素包括领导制度、节水投资、宣传引导3个要素。

领导制度是形成改革合力的先导力量。农业水价综合改革区别于小农水产权改革和末级渠系管护改革，小农水产权改革和末级渠系管护改革主要是以市场导向为手段所进行的经济机制改革，是以利益机制为导入手段，实现经济利益分配。农业水价综合改革涉及的内涵包括工程投资、计量设施建设、财政补贴、水权分配以及对弱质性农业的支持政策等多种制度内容，还包括定额考核、管水组织、供水计量等机制内容，共同导向农业节水目标。因此农业水价综合改革是一种以制度建设为导入方式的体制改革，加强领导制度建设，按行政级次推动，形成行政合力是制度改革的先导力量和保障条件。

现行农田水利建设投资是以财政专项资金和地方财政配套投入为主，通过广辟渠道、多元化筹资等方式，少部分是由群众自愿、民主决策，通过“一事一议”制度筹集的资金，社会资本投资仅占很小一部分。现行财政投资的农田水利建设资金主要以高效节水投资方向安排的。高效节水安排的投资直接支持农业价综合改革的工程配套和计量设施建设，构成重要的保障条件。

宣传引导保障方向包括：强化政策宣传，提高改革知晓率；强化效益宣传，利用示范工程的改革效益，提高群众参与度；强化科技宣传，提升农民科学用水能力。注重组织宣传发动，发挥舆论导向作用，通过示范引导、典型引路，为农业水价综合改革协调推进提供保障。

4.绩效要素约束

绩效要素包括水费实收、改革面积、节水成效3个要素。

水费实收反映了水价的补本能力，水费实收率是评价小农水工程是否实现良性运行的保障性定量指标，与奖补规定形成适应关系。

改革面积是评价推进进度和改革规模的体现性定量指标，一般按年度计划完成情况、累计完成改革任务进行考核。

节水成效反映了节水改革水平，是农业水价综合改革促进农业节水的定量考核指标。

表1 论证要素与现行政策赋分统计分析

表2 江苏大中型灌区农业水价综合改革要素权重赋值

五、江苏农业水价综合改革要素考核权重

农业水价综合改革的绩效如何或是否完成需要通过考核来认定。科学合理地确定要素权重是实施绩效考核的关键措施，也是落实资金分配办法、依据成效挂钩激励机制、兑现中央财政维修养护补助等支出的要求。《通知》中明确了绩效评价方法与程序，就评价等次的确定给出“标准分制”等次划分方法，即“标准分=实际得分÷省级最高分×100”，并在绩效评价表中给出了赋分权重和标准。

为便于分析对比，如按本文所论述的要素进行匹配分析，则形成以下现行赋分权重统计分析如表1所示。

从表1看出，合作组织、定额控制、产权改革、取水许可、节水投资、节水成效6个要素未列入绩效考核，这不利于农业水价综合改革协调推进；且领导制度、水价机制、奖补规定、改革面积4个要素赋值达到69分，务虚明显；供水计量、长效管护仅赋值13分，有违协调推进的合理性。因此有必要依据江苏省灌溉特点实施分类考核。

1.江苏大中型灌溉区农业水价综合改革考核

江苏大中型灌溉区农业水价综合改革实现协调推进，按核心要素、条件要素、保障要素、绩效要素4种类型16个要素进行权重调整，形成的赋值如表2所示。

2.江苏小微型灌区农业水价综合改革考核

江苏小微型灌区农业水价综合改革实现协调推进，按核心要素、条件要素、保障要素、绩效要素4种类型16个要素进行权重调整，形成的赋值如表3所示。

六、江苏农业水价综合改革考核方法建议

①考核政策不能“一刀切”。农业水价综合改革实现协调推进必须与区域实际相结合；根据改革内容确定的考核指标应满足：一是考核政策与区域经济社会发展水平相适应；二是考核政策与水资源分区条件和节水目标相适应；三是考核政策与水价现状和计量条件相适应；四是考核要素体现改革重点和区域目标。

②考核方法应坚持“一区一策”。农业水价综合改革的实施主体是县级，应立足县级区域差别进行考核，国家不适宜按面上政策考核到省，省级也不应该按面上政策考核到市或县，应该由县或市按灌溉区特点制定“一区一策”考核办法，由省或市级根据县级制定的考核方案组织考核，并上报国家有关部门。

表3 江苏小微型灌区农业水价综合改革要素权重赋值

③考核指标可分层级进行细化设计。如可以将核心要素作为一级指标，一级指标达到90分以上，才可以进行次级指标考核。还可以将单要素指标设计为“满分”要求，如将供水计量指标按覆盖面积进行细分，达到95%以上面积控制率的得“满分”，才可以进行相应的其他指标考核。在专项指标或层级指标达标的基础上，再进行多要素面上考核，按“标准分制”等次划分方法，确定考核档次，兑现绩效投资和相关奖励政策。

[1]宋成武.宿迁市宿豫区农业水价综合改革效益分析和经验启示[J].中国水利,2018(2).

[2]张允良,王雷,崔延松.试点农业水价综合改革:宿豫的探索[J].中国水利,2015(2).