武威市凉州区推进农业水价综合改革的经验与建议

李鹏学

（甘肃省武威市凉州区水电勘测设计队，733000,武威）

一、凉州区基本情况

武威市凉州区位于甘肃省河西走廊东端，地处内陆河石羊河流域中上游，总人口104.26万人，其中农业人口73.64万人，辖37个乡镇、2个生态指挥部、444个行政村。全区有耕地面积9.78万hm2，其中地下水灌溉面积5.14万hm2，地表水灌溉面积4.64万hm2。属典型的大陆性干旱气候，多年平均降水量171 mm，蒸发量1 943 mm。地表水资源主要为祁连山区降雨及冰雪融化补给，地下水主要为地表水入渗经过多次的循环利用，亩均耕地占有水资源量489m3，人均占有水资源量687m3，资源型缺水和结构性缺水问题并存，农业生产非灌不殖。

凉州区从2011年开始实施农业水价综合改革试点项目，2014年10月列为全国农业水价综合改革试点区，在水权分配、水价机制、协会建设、奖补机制、产权改革和计量设施建设等6个方面开展了有益实践，其中水权分配、分类差别水价、协会建设、产权改革等已在全区范围内推广。截至2017年10月，共实施改革面积 44.49万亩 （1亩=1/15 hm2,下同），占全区有效灌溉面积的30%。

二、农业水价综合改革的具体做法和经验

1.建设自动控制、远程监管的用水计量智能化设施

凉州区对河水灌区骨干工程量水工程全部进行更新改造，斗口基本配套了量水堰和标准量水断面，示范建设了8套斗口自动化量水设施。全区4 887眼机电井一次性全部安装了智能化计量设施，近年又对1 569套进行了更新升级。机电井智能化计量设施水表通过感应器将用水信息传送到主板，当卡上水量用完后，系统自动断电关闭。研发应用地下水资源信息化管理系统，在机电井计量设施上加装通讯模块，将机电井和计量设施运行情况通过通讯卡、互联网实时传输至信息化管理终端，管理人员可实时监控，并能远程关闭机电井，实现对水资源的有效监管。同时出台《凉州区机电井智能化计量设施使用管理办法》等制度办法，建立水务、公安等部门联合执法机制，推行刷卡水量、水表读数、台账数据“三对口”和水管单位、乡镇、水务局“三检查”等制度，做到配水、计量、收费“三到户”。在工程“硬件”上统一标准、不留死角，在管理制度“软件”上从实从细从严，保证了斗口（井口）供水精准计量。

2.建立“一证一卡一账一平台”四位一体水权分配落实机制

根据作物用水定额、耕地面积，将水权逐级分配到灌区、乡镇、协会，明晰到具体用水户和机井、地块，向17.48万用水户逐户核发实名水权证。各灌水小组通过调查统计制定分轮次、配水到户、分时到田的灌水计划，经农民用水户协会审核，乡镇水资源管理办公室和乡镇水管站审批，水管单位备案后执行。在每轮次灌溉前由灌水小组统一到乡镇水管站缴纳水费，乡镇水管站按灌溉轮次在管理卡上充水量。灌溉时灌水小组刷卡供水，建立分类作物轮次用水台账，并按轮次向用水户公示。水管单位实行水权网格化管理，推行水权年初预算、轮次审计、年终决算制度，落实公开配水面积、公开配水时间、公开配水流量、公开收费标准、公开收费额度，以及接受上级单位和群众监督的“五公开二监督”制度。通过逐级审核、层层监管、凭卡供水、台账登记、轮次控制程序，实现了水权的精细化管理和严格的过程性控制。凉州区水权操作管理运行流程见图1。

图1 凉州区水权操作管理运行流程

依托水行政主管部门和基层管水单位，层层设立水权交易中心和站点，创造条件培育水市场。用水户间、灌水小组间小额度的交易由双方自主协商进行，协会间、乡镇间、灌区间的交易分别由乡镇、灌区、区级水权交易中心主持进行，用水户在水市场难以交易的由灌区水权交易中心回购。土地流转时水权与土地经营权同步流转。同时应用石羊河流域水权交易中心网络平台，实现线上线下水权交易平台无缝衔接。2015—2016年重点在农业灌溉用水内部开展水权交易347起，交易量985万m3，实现了水资源的平衡调剂和二次优化配置。

3.实行终端水价+分类水价+累进加价的多样化水价政策

骨干水利工程供水实行基本水费+计量水价的两部制水价，基本水费按水权面积收缴，计量水价按照斗口或井口实际用水量计收，主要用于水管单位运行管理、骨干水利工程维修养护等。在试点区试行末级渠系水价，主要用于农民用水户协会日常运行、管配水人员补助和农田水利工程设施日常维修养护，额度分别占年度末级渠系水费费用40%以内、20%以内及不低于40%。

推行分类差别水价，种植高效节水作物和使用高效节水灌溉方式水费优惠，低效益作物水费加价，同时实行超定额累进加价制度 （凉州区农业水价执行标准见表1）。出台了《凉州区农业水费征收使用管理办法》等规范性文件，水费收缴按照“年初预收、轮次核算、年终结算、多退少补”方式进行。末级渠系水费使用实行报账制，年初由农民用水户协会制定开支计划，报乡镇水资源管理办公室备案，使用时由灌水小组提出申请、农民用水户协会核实、乡镇水管站审核、乡镇水资源管理办公室复核、水管处（所）审批后据实报账，实报实销，专款专用。

4.落实农业用水精准补贴和节水奖励

农业用水精准补贴以补偿种植成本、促进种植结构调整、提高用水效率为原则，补贴对象为农民用水户协会、安装并运行了滴灌设施以及种植特色林果、甜高粱等高效节水作物的用水户。用水户在用水定额内按计量水费的25%～50%进行补贴；农民用水户协会按类别给予补贴，一类协会每年补贴3 000元，二类协会2 400元，三类协会1 800元。

农业节水奖励本着促进节约用水的原则，以综合灌溉净定额每亩340 m3为基准，实际灌溉定额按照降低“30%、31%至 50%、50%以上”的三级梯度，节约部分水量分别按计量水费的“150%、200%、300%”进行奖励。

补贴和奖励资金主要通过区级财政、水管单位水费筹集。落实过程中，由农民用水户协会以灌水小组为单位统计汇总作物种植面积和节水量，乡镇水资源管理办公室、水管站核实，灌区水管单位审查核定奖补金额，区节水办抽样复查后，由灌区水管单位在用水户水费中予以核减或发放到农民用水户协会、用水户，并由农民用水户协会负责人、灌水小组组长和用水户签字确认。

5.推行小型农田水利工程设施“两证一书”确权明责

按照“谁使用、谁管护、谁负担”的原则，对以国家投资或政府补助为主建成的末级渠系、高效节水灌溉工程，产权归农民用水户协会，使用权按受益范围确定给各灌水小组；对机电井计量设施，产权归灌区水管单位，使用权确定给受益的农民用水户协会;对灌水小组集体出资建设的机电井，所有权和使用权确定给灌水小组;对社会资本建设的农田水利设施，所有权和使用权确定给投资人所有。土地经营权流转时，附属水利工程所有权不变，使用权随土地流转给经营主体。权属明确后，由区政府颁发所有权证和使用权证，所有权人与管护人签订管护责任书。目前已对2 272条农井渠、1 660眼机电井等工程设施落实了“两证一书”，明确了工程管护主体。

6.构建分级负责的管理体系

以7个灌区为单元，在38个乡镇分别设立水资源管理办公室，依托村委会或种植企业组建运行了438个农民用水户协会。农民用水户协会由民政部门进行注册登记，水行政主管部门负责业务管理，向3 655个灌水小组颁发集体会员证。根据控制面积、工程配套及管护、办公条件等指标将协会分等定级、分类管理，通过年度考评、达标晋级、互学互促，促进规范管理。目前农民用水户协会一、二、三类协会分别为36、93、309个。在农业水价综合改革试点过程中，区政府及各行政部门制定出台政策发挥主导作用，乡镇水资源管理办公室全过程全范围参与，灌区水管单位规范管理、强化监管发挥主体作用，农民用水户协会和灌水小组发挥主力军作用，形成“区级→灌区→乡镇→协会→小组”五级管理体系，为农业水价综合改革奠定长效组织保障。

表1 凉州区农业水价执行标准

三、改革取得的成效

①用水结构不断优化。农业、生态、工业、生活配水比例由2010年的 82.1∶6∶6.9∶5 调整为 2016 年的73.1∶6.6∶15.2∶5.1，万元 GDP 用水量由698 m3降低到356 m3，农业用水由8.57亿m3减少到7.47亿m3，减幅13%。

②农业生产方式大幅度转变。设施农牧业由2010年36.83万亩增加到2016年的44.04万亩，特色林果业由17.9万亩增加到82.6万亩，粮经比由 64∶36 调整到了 55∶45，夏秋种植比由 40∶60 调整到了 15∶85。

③促进了农田水利设施建设和管护良性发展。试点区通过落实工程产权、收缴末级渠系水费，明确了农田水利设施管护主体，有效解决了田间工程管护经费和协会运行费用，保证了农田水利设施良性运行，并新发展高效节水灌溉面积26万亩。

四、存在的问题及分析

①农业用水精准补贴和节水奖励资金筹集困难。农业水价综合改革试点初期，补贴和奖励范围小，地方政府能多渠道筹集解决，但全面推广后，预计年需补贴资金4 600多万元，资金额度大，筹集存在困难。

②末级渠系水费使用管理存在诸多困难。在末级渠系水费落实中主要存在以下问题：各农民用水户协会管理的灌溉面积相差较大，导致每年收取的末级渠系水费差距大，同一灌区内协会工作人员、管配水人员经费补助不统一，造成不平衡；农民用水户协会普遍管理能力较弱，不能规范、安全管理使用末级渠系水费，乡镇政府和灌区水管单位由于涉及财务、审计等责任，均不愿意代管；工程设施维修过程中，零星维修存在资金浪费，整体维修资金又不足，农户又不同意将本灌水小组的水费统筹用于其他灌水小组或用水户协会。

③群众投入建设农田水利设施的积极性不高。由于农民人均耕地面积1.9亩左右，一家一户分散经营，农田保灌程度不高，农业种植效益较低，农民增收渠道主要以外出务工和从事服务业为主。农民群众对农田水利设施建设和管护投入的主动性、积极性不高。

④基层管水单位运行困难。基层灌区水管单位全部为自收自支性质，骨干水利工程水费入不敷出，水管单位经营成本得不到合理补偿，运行举步维艰。由于农村文化程度相对高的青年大部分外出务工，导致农民用水户协会工作人员整体年龄偏大、文化程度低，加之协会工作人员报酬、办公场所和设施无保障，协会自主运行能力较弱。

五、对策及建议

1.分级筹集农业用水奖补资金

充分考虑地方政府财政困难、基层水管单位筹资能力弱的实际情况，农业用水精准补贴列入国家财政给予专项支持，县（区）级财政负责筹集节水奖励资金，切实保障农田水利设施良性运行，减轻农民负担。

2.规范末级渠系水费收缴使用管理

末级渠系水费涉及千家万户，与农业生产、农村稳定、农民负担等息息相关。末级渠系水费成本的测算、监审、定价应由国家和省级相关部门出台统一的规定，对政府定价的要严格成本监审，协商定价的要建立监督机制，杜绝搭车收费、超标准收费等情况。末级渠系水费应由农民用水户协会收取，当地乡镇政府代管，水管单位配合进行水量确认、工程验收等工作，确保水费使用合理合规、安全公平。

3.推进农业种植规模经营

实践证明，推进农业种植规模经营，是严格水权管理，提高用水效率，促进高效节水灌溉技术推广，破解农田水利设施管护难题的一把 “金钥匙”。通过互换、转包、出租等形式，鼓励土地向种植大户流转，培育建立农村专业合作社，使农村土地适度规模经营，实现统一种植、统一灌溉、统一施肥、统一管理。

4.降低水管单位及农民用水户协会的运行成本

应积极鼓励水管单位充分利用自身优势，发展水利工程勘测设计、施工、田间节水灌溉服务等综合经营，既可为社会提供专业优质的服务，又可解决水管单位运行管理的困境。农民用水户协会应本着宜分则分、宜合则合、灵活管理的原则，有条件的支持其独立自主运行，没有独立固定办公场所、设施、经费的应依托村委会运行。积极吸纳种植大户、农业合作社等经营实体加入农民用水户协会，拓宽协会经营渠道。同时，各级政府财政全额落实灌区水管单位公益性费用的补助，加大对灌区水管单位和农民用水户协会办公场所、设施配套的专项支持，对人员经费应给予适当财政补助，使其在管水用水节水工作中发挥更大的作用。

[1]刘小勇，等.西北干旱区农业水价改革模式与推进策略——以甘肃省改革试点为例[J].中国水利,2016(7).