论河长制背景下鄱阳湖流域综合管理

2018-01-29刘聚涛王法磊秦晓蕾许新发

中国水利 2018年4期

刘聚涛，王法磊，秦晓蕾，许新发

（1.江西省水利科学研究院/江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌；2.江西省水土保持科学研究院，330029，南昌）

流域综合管理是以流域为单元，以生态为基础，在政府、企业和公众等共同参与下，应用行政、市场、法律手段，对流域内资源全面实行协调的、有计划的、可持续的管理。2011年9月7日，我国首部流域综合性行政管理法规《太湖流域管理条例》颁布实施，标志着我国流域综合管理步入法治时代。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求强化山水林田湖草系统综合治理。在河长制背景下，探索鄱阳湖流域综合管理具有重要意义，可为进一步实现国家生态文明试验区建设提供有力支撑。

一、实施鄱阳湖流域综合管理具有天然基础条件

江西省位于长江中下游南岸，总面积为16.69万km2，山地占36﹪，丘陵占42﹪，平原岗地占12﹪，水域占10﹪，境内周边三面环山、峰岭交错，中部丘陵、盆地相间，北部开阔，整个地势南高北低，周边高、中间低，构成一个以鄱阳湖平原为底部的不对称盆地。江西省约94%的面积属于鄱阳湖流域，鄱阳湖流域约97%的面积在江西境内。1983年开始，江西省组织开展鄱阳湖流域第三次综合科学考察，认识到江西省境内湖流、湖泊、山区、丘陵是一个完整的生态经济系统，要使自然资源、生态环境、社会经济相互协调发展，必须进行系统治理，加强流域综合管理。鄱阳湖流域边界和江西省区域行政边界高度吻合，为实施流域综合管理提供了良好的天然基础条件。

二、实施鄱阳湖流域综合管理具有实践基础

1.山水林田湖草综合治理

20世纪80年代，江西省政府对鄱阳湖流域治理提出了“治湖必须治江、治江必先治山”“治山、治水、治穷”相结合的基本战略，成立了跨部门的山江湖开发治理委员会，设立省政府授权的办事机构，制定了流域性开发治理总体规划，组织实施生态环境和水土资源方面单个部门难以承担的各种类型科学研究、科学实验和示范点建设及经验推广。自1985年来，江西省先后通过《江西省环境污染防治条例》《江西省资源综合利用条例》《江西省基本农田保护办法》等多项地方法律法规，保障鄱阳湖流域综合治理实施。通过实施山水林田湖草综合治理，江西省水生态环境得到明显改善，森林覆盖率由20世纪80年代初的31.5%增加到目前的63.1%，水土流失面积由330万hm2减少到130万hm2。山水林田湖草综合治理是鄱阳湖流域综合管理的重要经验。

2.江西省全境国家战略

2014年6月，江西省成为第一批全国生态文明先行示范区，标志着江西省建设生态文明先行示范区上升为国家战略，2016年8月，江西省被批准成为国家生态文明试验区，成为江西第二个全境列入的国家战略，为鄱阳湖全流域生态环境保护方面的政策制定、体制机制建设和综合管理提供重要依据。

3.全流域水量分配和调度

2005—2008年，江西在全国率先完成了全省各流域设区市级水量分配工作，分水方案已经省人民政府批准实施。在此基础上，要求大力推进江西“五河”的水量调度工作。水量分配和水量调度是水资源管理的重要内容，实施全流域水量分配为流域水资源管理提供了坚实技术支撑。

4.构建市县乡村四级联动水生态文明建设格局

2013年1月，水利部印发《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，大力推进水生态文明建设。2014年6月，江西省水利厅在积极开展南昌市、新余市和萍乡市第一批和第二批国家级试点建设基础上，印发了《江西省水利厅关于命名第一批省级水生态文明乡（镇）、村的通知》。江西省以水生态文明为抓手，积极推进江西省全境市、县、乡、村四级联动水生态文明建设格局，切实为实施鄱阳湖流域综合管理提供了水生态环境综合保护与管理技术支撑。

5.全面实施河长制

2015年11月1日，省委办公厅、省政府办公厅印发《江西省实施“河长制”工作方案》，按照《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》和《江西省关于建设生态文明先行示范区的实施意见》的要求，建立健全河湖保护管理体制机制，并在全省范围内实施河长制，组织协调解决流域内河湖水资源、水生态环境开发、保护和利用，为实施流域综合管理提供了体制机制保障。

6.实施全流域生态补偿

2015年11月11日，江西省人民政府印发《江西省流域生态补偿办法（试行）》，建立江西省境内流域生态补偿办法，保障江西省及长江中下游水生态安全。2016年4月25日，印发《江西省流域生态补偿配套考核办法》，出台《江西省流域生态补偿水环境质量考核办法》《江西省流域生态补偿森林生态质量考核办法》《江西省流域生态补偿水资源管理和水综合治理考核办法》，要求加快落实流域生态补偿工作。江西省以生态环境为依托，以生态补偿为手段，开展全流域生态补偿工作，充分调动流域内各职能部门相互沟通与协调，为流域综合管理提供了有力抓手。

7.国家生态文明试验区江西方案

2017年9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（江西）实施方案》，9月30日，江西省委、省政府印发《关于深入落实〈国家生态文明试验区（江西）实施方案〉的意见》，明确指出打造鄱阳湖流域为山水林田湖草综合治理样板区，并要求探索建立鄱阳湖流域的综合管理机制，组建鄱阳湖流域综合管理委员会。实施方案为鄱阳湖流域综合管理提供了政策支持。

三、实施鄱阳湖流域综合管理的相关建议

1.构建鄱阳湖流域综合管理体键制机制

建立流域管理的一体化体制机制是实现流域综合管理目标的根本保证。实施流域综合管理，关键在于跨部门之间的协调。建立鄱阳湖流域管理机构，构建流域管理与行政区域协调相结合的管理体制，明确流域管理机构以及行政区域的职责，颁布流域综合管理相关制度和办法，建立区域间的协调机制，落实流域机构与地方行政区域的职责，通过颁布流域管理法律法规约束流域内相关活动，有效协调水利、环保、农业和林业等不同部门之间，流域上下游、左右岸，各行政区域之间，工业、农业、生态、生态用水量之间的矛盾，有效解决多龙治水的矛盾。

2.编制流域规划，落实流域统一管理

编制流域规划，对流域内的资源、生态环境与发展统一规划，并实施监督管理，最大程度上发挥流域资源、生态环境的功能和效益，有效解决河湖岸线保护、开发与利用，水土流失治理，水生态环境保护与改善等问题，为流域资源、生态环境、社会经济可持续发展提供支撑，为实现流域与区域生态文明提供依据。

3.以水功能区为载体，建立流域水污染防治体系与生态补偿体系

以流域为单位，细化生态补偿基本单元，以水功能区为载体，合理划分流域水污染排放单元并确定其污染排放量，核定水环境承载能力，研发相对应的污染治理技术，建立水环境治理和水生态保护综合治理技术体系；科学制定流域生态补偿标准，系统实施源头、上游、中游、下游一体化的生态补偿机制；根据承载能力合理制定区域经济发展政策，并督促地方调整产业结构，为改善流域水资源、水生态环境质量提供支撑，为鄱阳湖流域实现一湖清水下泄及生态文明提供坚实基础。

4.构建鄱阳湖流域综合管理关技术保障体系

以建设流域生态文明为目标，依托鄱阳湖流域综合管理体制，开展鄱阳湖流域综合管理关键技术保障体系，包括河长制管理及考核、河湖水生态空间划分、水生态文明建设、河湖生态功能及价值评估、流域水资源水生态环境协同优化调度、流域水土流失治理、流域水生态环境综合治理、流域水生态补偿标准等方面，为实现流域综合管理提供技术支撑。

5.完善流域水资源、水生态、水环境监控网络及信息平台

建立完善的流域综合管理监控预警平台是流域综合管理的必要条件。根据生态文明建设内容及流域综合管理要求，系统全面建立流域水资源、水生态、水环境监测网络，建立监测、预报和预警系统及信息综合平台，为管理与监控流域水资源、水生态、水环境的变化和问题提供基本手段，为实现最严格水资源管理制度提供基础资料，为全面掌握水资源、水生态、水环境的本地情况及变化趋势提供数据支撑。