公众参与全面推行河长制工作主要内容与实践模式

刘小勇

（水利部发展研究中心，100038，北京）

全面推行河长制，是贯彻落实新发展理念、建设美丽中国的重大战略，也是加强河湖管理保护、保障国家水安全的重要举措。中央印发《关于全面推行河长制的意见》以来，各地高位推进，积极探索，进展顺利，成效显著。全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，涉及面广，引导和鼓励公众参与，对助推河长制各项任务落地生根、取得实效和构建良性河湖管护长效机制十分重要，意义重大。

一、公众参与全面推行河长制工作的重要意义

20世纪50年代，Mills和Scott等学者对公众参与相关决策进行了研究；此后，公众参与经历了争取公民民主权力的初始阶段、特定利益团体参与的发展阶段和多利益团体全面参与的成熟阶段。近年来，一些学者对生态文明建设中的公众参与进行了研究。全面推行河长制，改善河湖生态环境、维护河湖健康生命是生态文明建设的重要抓手，也是满足人民日益增长的优美生态环境需要的客观要求，需要公众广泛参与。

1.公众参与河长制工作，能更好地反映群众对优美河湖生态环境需要方面的诉求

良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。当前，我国社会的主要矛盾已发生转化，群众对身边生态环境的质量更为关注。在河湖污染防治、水资源保护及生态修复等方面，表现出更强烈的参与意愿和积极性。公众参与在权力关系中具有直接传递其利益诉求信息的功能，引导和鼓励公众参与全面推行河长制工作，听取群众对河湖生态环境方面的需求和相关建议，围绕群众最关心、最迫切需要解决的问题开展工作，既能更好地推进河长制各项任务落地生根，也能有效促进社会治理水平提升。

2.公众参与河长制工作，能更广泛地动员全社会参与河湖治理与保护

建设生态文明必须坚持一切为了群众、一切依靠群众。河湖生态环境问题，表现在水中，根子在岸上，解决这些复杂的问题，既和当前的生产方式、产业结构、技术水平等有关，更和每个人的生活理念、生活方式、生活习惯息息相关。维护良好河湖生态环境应该且必须全社会广泛参与，把不乱倒垃圾、乱排污水作为每个人的自觉行动，从一点一滴做起，践行绿色发展理念，形成良好的生产和生活方式，让青山绿水的每个“细胞”都清洁干净。

3.公众参与河长制工作，是政府开展河湖生态治理与保护的必要补充

维护良好的河湖生态环境和开展河湖生态保护、治理与修复等工作以政府为主，但公众的参与必不可少，否则就会出现边治理、边破坏的现象。近年，一些地方相继出现的 “民间河长”，在河湖巡查、违法举报、垃圾清理、政策宣传等方面开展了大量工作，是政府河长工作的有益补充，形成政府和群众共同治水的良好局面。

二、公众参与全面推行河长制工作的主要内容

河长制是我国河湖管理的重大制度创新，其目的是改善河湖生态环境、维护河湖健康生命，这和满足人民群众日益增长的优美生态环境需要高度契合。因此，在全面推行河长制工作中，应引导公众全过程、全方位参与，把维护良好河湖生态环境内化为社会公众的自觉行为。全面推行河长制工作中的决策、治理、管护、监督、宣传等环节，公众都可积极参与。

1.参与决策

全面推行河长制相关工作的决策阶段，应充分听取公众意见和建议，把群众相关利益诉求作为开展河湖保护与治理的重要决策条件。在工作方案制定、“一河一策”以及各类河湖保护与治理方案 （如河湖清淤方案、生态修复方案、畜禽养殖整治方案等）的论证与编制过程中，应广泛听取公众（或公众代表）的意见和建议，调动和发挥群众积极性。公众参与决策阶段的常见形式有问卷调查、意见征集、座谈会、论证会、听证会等，也可通过社区基层组织——居民委员会主动表达意见和建议。公众参与相关工作的决策环节，有利于建立健全利益协调机制和利益表达、对话机制，有效平衡和协调各种利益关系，确保后续工作顺利实施。

2.参与治理

公众既是河湖问题的生产者、受害者，又是河湖治理的参与者、受益者。他们对周边河湖生态环境变化了解更及时、更敏感、更直接，对改善河湖生态环境的愿望也更强烈、更迫切。从已有实践看，公众主动参与河湖治理的意识逐步增强，参与形式多样，主要包括以下几种类型：①筹集河湖治理资金，如浙江省青田县吸引华侨投资河湖治理项目130余个，投入侨资15.8亿元；②开展河湖生态治理，如浙江省丽水市探索河道经营权承包，由个人、合作社或集体负责河道生态修复治理、管护与经营；③负责河湖生态修复治理项目实施，部分地区对农村房前屋后的水体治理，由财政出资，群众负责实施。参与河湖生态治理是公众参与全面推行河长制工作的重要方面，把原来认为“政府该干的事”看作是 “自己该干的事”，从旁观者转换为参与者，形成“大家治河为大家”的良好氛围。

3.参与管护

建立河湖管护长效机制，维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用是全面推行河长制目的所在。公众广泛参与河湖保护与管理，是确保治理成效、维护河湖健康的关键所在。从广义上讲，在生产生活过程中，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，减少各种污染源产生，改变乱排乱到、乱挖滥采、乱占滥用的习惯，就是对河湖保护最大的贡献。河湖日常管护中的群众参与，包括无偿承担某些河段或房前屋后水体的清洁维护、志愿开展河湖保洁及河湖巡查等。公众参与河湖保护与管理，既能巩固河湖治理成果，也能增强公众生态文明意识。

4.参与监督

监督是公众参与社会治理最典型的内容。在涉及群众切身利益的各种活动中，都强调了公众监督的重要性。《关于全面推行河长制的意见》明确要求，要建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公布河长名单，接受社会监督。公众参与全面推行河长制监督，主要有以下几种方式：①通过监督电话、手机APP或网络举报平台直接举报涉河湖违法违规事项；②通过各种新闻媒体曝光涉河湖违法违规事项；③通过各种渠道反映在河湖治理、保护中的失职渎职行为；④提起涉河湖污染和生态破坏的公益诉讼。广泛的公众监督能更有效地发现并促进涉河湖问题解决，提高工作效率。

5.参与宣传

全面推行河长制，一方面要向公众做好宣传，一方面要引导公众参与宣传。一些地方开展的河长制知识竞赛、“我身边的河流”征文比赛、治河良策大家谈、美丽河湖儿童画展以及中小学生河长讲堂等等，都是公众参与河长制宣传的重要方式。用群众喜闻乐见的形式宣传河长制，具有更好的渗透力，同时也拓展了公众参与方式与途径。

三、公众参与全面推行河长制工作的实践模式

公众不仅指个体公民，也包括由个人组成的民间组织、营利性团体、服务组织以及NGO。不同类别的公众都可参与河长制实施和河湖生态环境保护与治理。本文重点总结公民个人参与河长制工作几种实践模式。

1.“民间河长”模式

河长制推行以来，除政府明确的各级河长，还出现了一批 “民间河长”。“民间河长”来自各行各业，称谓也多种多样，如“乡贤河长”“洋河长”“巾帼河长”“企业家河长”“养殖户河长”等等。各地“民间河长”的职责也不同，如浙江杭州的“民间河长”主要协助党政河长开展治水工作的监督检查，将发现的问题反馈给党政河长或职能部门，协助职能部门开展治水工作，参与涉水违章违法行为查处以及河道管理保护宣传等。江西省靖安县对境内村级长度2 km以上的支流，鼓励群众自愿认领当河长，其职责主要是河长制宣讲、河道巡查、日常记录、问题报告、河道保洁等。

2.河权承包模式

浙江省丽水市在全面推行河长制工作中，探索形成了河权承包模式。将中小河流河道的所有权、管理权和经营承包权分离，部分乡镇将河道经营权承包给个人，由个人负责资金筹措及河道治理、经营与管护，取得良好效果。

3.民间督察长模式

为充分发挥公众监督作用，陕西省岚皋县构建了 “河长+警长+督察长”的“三长治河”体系。聘请民间督察长，一方面对河湖进行日常巡视，对发现的各类问题进行监督和反映，同时对河长履职情况进行监督。通过设置民间督察长，进一步调动群众参与河长制的积极性，形成政府与社会治水合力。

4.生态绿币模式

浙江省德清县为鼓励公众参与治水，设置了生态绿币。通过建立微信平台，群众按照信息提示完成“去巡河”“来找茬”“金点子”等任务，可获取2枚生态绿币，积极参与者还可以获得1～5枚不等的绿币奖励，绿币可用于兑换奖品或申请银行贷款优惠。

四、推进公众参与河长制工作的建议

全面推行河长制，改善河湖生态环境，得到了社会各界的认可和广大群众的支持，应进一步鼓励和引导公众全面参与。

1.增强公众参与意识

利用各种媒体加强对全面推行河长制的宣传，采用征文比赛、知识竞赛、文艺演出、主题展览等宣传形式，提高群众对河长制的认知与理解。通过集中整治等方式，切实解决群众最关心的河湖问题，让老百姓切身感受到河湖治理前后生产生活环境变化，提高公众参与的积极性。通过表彰、奖励等方式树立典型，形成比学赶超的公众参与良好氛围，激发公众参与活力。

2.畅通公众参与渠道

建立和完善公众参与平台，对河长制相关事项，明确问卷调查、会议研讨、意见征集、信息反馈等公众参与的要求与程序，把公众意见诉求和决策有效对接，把解决好河长制实施过程中涉及群众利益的问题作为决策的前提。在现有河长制公示牌的基础上，因地制宜公开河湖治理保护相关信息，确保最广大群众知悉；创新河湖治理保护项目的融资、建设、管理模式，鼓励和引导利益相关群众参与项目实施。完善公众监督渠道，构建多元、立体的社会监督网络体系，细化工作环节，对群众反映的问题，事事有回应，件件能落实，对落实不力的要予以问责。

3.规范公众参与方式

明确公众参与全面推行河长制工作的原则与总体要求，规范公众参与流程和主要内容，引导公众积极有序参与，提高工作效能。针对工作中具体事项，明确公众参与方式，建立相关制度，既要充分发挥公众的积极性，集民智民力，又要做好统筹协调，形成工作合力。目前，各地的“民间河长”类型多样，应结合当地实际，制定“民间河长”章程，规定民间河长的选任程序、职权职责、履职保障、议事程序等，确保“民间河长”名正言顺地依规履职，积极参与，勇于负责，切实成为推进河长制工作取得实效的重要力量。

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