我国非政府组织公信力现状与重构路径分析

闫美灵，魏丽婷

(1．晋中学院旅游与公共管理学院；2．晋中学院政治与历史学院，山西 晋中 030619)

近年来，我国非政府组织的负面新闻层出不穷，非政府组织的公信力岌岌可危。2008年汶川大地震后，虽然一些非政府组织参与抗震救灾，但非政府组织的公信力问题也因此事件而充分暴露；2011年，“郭美美事件”让民众对公益事业的热情降至冰点，公众通过慈善组织的捐赠大幅降低；2013年雅安地震后，公众对中国红十字会的鄙夷态度更是日益凸显；此外，河南宋庆龄基金会、中国慈善总会等也因商业活动、财务不明、信息不公开等相继爆出丑闻。网络时代的舆论将非政府组织公信力问题推向风口浪尖。从宏观层面讲，非政府组织公信力下降必然损害整个国家、社会对其的信任程度，进而阻碍非政府组织获得社会资源，最终导致其社会功能和力量不能有效发挥，甚至会威胁社会的和谐稳定。因此，对非政府组织的公信力研究，是当前建设和谐非政府组织，构建和谐社会的关键课题，也是本文的立意所在。

一、我国非政府组织公信力概述

(一)概念界定 《现代汉语词典》对公信力的定义为:一种使公众信任、认可、信赖的力量。这是新闻界较早提出公信力的相关概念。郑保卫、唐远清在《试论新闻传媒的公信力》将“公信力”理解为信任、信赖，而且指出受众是信任的主体。以上对“公信力”的理解侧重于大众传媒学科领域。而公信力涉及的领域还包括政府、司法、非政府等社会组织。综合多个领域研究成果，对非政府组织公信力比较有代表性的定义是:社会共同体对非政府组织的公众信用和权威的认可信任程度，通过自身体系约束和外在法律约束来呈现。[1]

究其内涵，非政府组织具有一定的组织规章制度，服务对象多元，组织形式多样等特点，它本身健全和发展离不开一套完备的内控体系和全面的外部监督体系，这就决定了非政府组织公信力范围的广泛性。[2]公信力是非政府组织的职责要求，公信力能帮助非政府组织正常运转，增强非政府组织公信力能够强化内部整理，加强外部形象建设。因此，公信力发展能为非政府组织提供强大的支撑网络和开拓资源流通渠道。

(二)我国非政府组织公信力发展现状 首先，非政府组织公信力发展状况、情况是一种客观存在的现实，民众的主观信任和支持随着客观现实变化而变化；其次，内在素质是公信力的基础，非政府组织的公信力在大众面前展现的往往是其外在的部分；此外，非政府组织自身内部体系和外在表现是相对稳定的，但它的决定影响因素在于变化着的公众、组织以及其他的社会因素；最后，非政府组织的公信力短时间内无法取得，而是要通过长时间的积累，调整好各方面的因素呈现出来。

从目前的整体发展状况来看，我国非政府组织公信力的发展呈现出以下特点:

一是非政府组织公信力总体发展良好。我国非政府组织呈现多层次化发展，一些非政府组织架构参照国家事业单位来管理，非政府组织公信力伴随着组织本身的发展而发展。在长达几十年的历史发展中，非政府组织公信力受到公众的普遍认同与支持。例如2008年，红十字会、自然之友、壹基金等非政府组织在汶川地震中发挥了巨大的社会作用，公信力得到显著提升。“希望工程”等一大批非政府组织在相关部门的支持倡导下，得到较快发展，公信力与组织协同发展。从“希望工程”在安徽金寨第一所希望小学的选址，“希望工程”非政府组织在推动中西部地区农村教育发展上发挥了重要的作用，非政府组织的社会效益有目共睹。[3]

二是少数的非政府组织公信力下降。当前，伴随着社会主义市场经济的发展，一些非政府组织由于模糊了与政府、市场的边界，通过钻政策的漏洞，打着非政府组织的公益性牌子，为私人或小团体谋取利益。例如，红十字会的“郭美美”事件，造成了极坏的社会影响，使人们对非政府组织产生疑问，进而影响非政府组织的社会募捐。与此同时，非政府组织由于其自身的特殊性与政府又有着千丝万缕的联系，造成了非政府组织的独立性等问题日益突出，公信力发展下降。[4]

三是非政府组织群众参与意识增强。互联网的发展催生了非政府组织网络化管理运作，公众的话语权、知情权、参与权意识不断增强。非政府组织的公信力影响范围通过互联网平台被迅速扩大，公众参与非政府组织意识不断加强。例如，红十字会“郭美美”事件发生后，网络上一片谴责声音，要求对该事件进行客观公正的调查，给群众一个满意的交待。[5]可见，互联网为公众提供了一个更加透明开放的互动平台，一些社会热心人士不仅关注募捐问题，且更加关注募集的资金如何使用的问题，也因此催生了非政府组织公信力的公关和网络化管理运作模式。

二、我国非政府组织公信力发展存在的问题

(一)组织的独立性和自治能力差 与西方非政府组织市场调节、民众自发诞生发展的基础不同，我国非政府组织是在政府的主导和推动下建立起来的，与政府有着千丝万缕的联系。因而我国非政府组织在承担着一定的社会角色的同时，又没有独立性和自主的治理能力。一些非政府组织的人力和社会资源需要政府的推动和帮助。在这种情况下，一些非政府组织与政府目标保持一致，还要受到政府直接或间接的控制，对政府的依赖性较大。[6]

(二)组织资源不足与效率低下 当前，经费不足等组织资源匮乏问题是导致非政府组织功能难以发挥和公信力降低的主要原因。[7]同时，非政府组织工作人员专业化水平不足，对非政府专业化发展意义重视不够；一些非政府组织绩效管理不达标，绩效管理意识不强，非政府组织的监督机制、追责机制不健全，非政府组织目标管理不明确，造成了组织资源不足与效率低下。

(三)组织管理者渎职腐败 近年来，非政府组织中出现了一些组织管理者渎职腐败等问题。以“中国母亲胡曼丽”案件、红十字会“郭美美”案件为例，一些非政府组织管理者借用非政府组织的公益性牌子，谋取个人或小团体私利，造成国家资源的损失。[8]胡曼丽以收养儿童为名，接纳社会捐助，用社会捐助的钱物为个人谋私利。“郭美美”案件中，红十字会一些管理者借公益红十字会的公益效应，通过商业红十字会谋取商业利益。

(四)社会公众对组织的参与程度低 由于非政府组织自身管理内部化运作，一些运营信息也仅仅是选择性地对外公布，再加上公众知情意识较为分散，在法律上又没有明确的要求，公众缺乏参与和监督非政府组织行为的有效渠道，造成了非政府组织缺乏有力的外部监督和内控机制，社会公众对非政府组织的参与程度极低。但是随着互联网的快速发展，公众参与监督的迫切性逐渐增强，公正平等意识被进一步唤起，非政府组织面临公众监督的压力与日俱增。[9]

三、我国非政府组织公信力存在问题的原因

(一)组织的生成和发展机制存在问题 由于我国非政府组织的发展资源与政府组织有着千丝万缕的联系，造成了其在发展过程中受到政府的监督和控制，自身独立性不足，对政府组织形成了较大的依赖性。这种情况根源于当前我国的社会政治经济文化背景，具有一定的复杂性。

(二)组织缺乏政府的有效支持 当前，我国政府对非政府组织控制严格，同时又对非政府组织的支持不够，逐渐形成一种“小政府、大社会”的格局。政府在一些管理领域中出现了“管不好、管不了”的问题，表现在非政府组织中，就是政府把非政府组织管的过紧，本身又不能提供足够有效的发展资源，造成了政府负担过重的同时，又带来了非政府组织自身发展单一化。

(三)组织的自律机制不完善 理念是组织运行的灵魂和归属，而当前我国非政府组织缺乏理念和宗旨。在实际运行过程中，非政府组织宗旨不明确，对组织的约束不齐全，造成组织自身约束自律机制不完善。同时，非政府组织本身的结构也存在不规范性，层级之间责任不明晰，机构之间分权制衡不明显，致使非政府组织治理结构缺乏完备的内部监控和自律机制。[10]

(四)社会监督机制不健全 监督力量相对分散，社会监督机制不健全是我国非政府组织公信力乏力的重要原因之一。[11]我国非政府组织本身是社会化的组织，与社会大众的需求是紧紧相联系的。但是由于其生成和发展机制的特殊性，非政府组织社会化发展又极不充分，过度依赖政府，与民众自治存在一定的心理距离，导致实际的监督又存在形式主义的问题。

四、我国非政府组织公信力提升的路径选择

为更好地适应新时代条件下的发展需求，选取正确的公信力重构路径与提升对策，应当遵循以下基本原则:一是遵循合理合法原则，在重建我国非政府组织公信力时候，要强化契约精神；强化法治精神；强化权力自律精神；强化公共精神。二是遵循公开透明原则，坚持公正与公开相结合的原则，使非政府组织履行社会服务职能更加透彻，在维护社会公正方面发挥更积极的作用。三是坚持德法并重原则，要把非政府组织发展的社会伦理与组织的使命结合起来，提升组织的道德内涵，推进组织崇高使命的实现。在上述原则的前提下，笔者提出以下非政府组织公信力重构路径与发展对策。

(一)增强组织独立性 明晰非政府组织发展策略，对于“自上而下”式非政府组织而言，应最大限度地提供更优质的公共服务。要增强组织的独立性，改变以往的以政府的反馈作为自身发展的唯一重要指导，更大程度地集中于组织的目标、宗旨与使命，将社会关注的热点作为组织行动的重点。同时，为了扩大经费来源，提高公共物品的供给效率，减少“搭便车”行为的发生，应加强非政府组织经费供给模式的创新，促进市场化运作，在合理合法的范围内，按照受益市场化原则，为非政府组织经费供给开拓更加广泛的渠道。[12]除此之外，非政府组织还可以通过各种中介活动，指导和帮助广大民众，特别是弱势社会群体的民众组织起来，发挥他们的发展潜力，以各种形式参与经济与社会的发展，增强他们的自立精神与社会责任感，同时也可以增加社会供给与满足社会需要的多样性，削弱政治垄断。

(二)营造良好外部条件 外部条件是非政府组织发展的基础性条件。随着中国特色社会主义市场经济的发展，非政府组织的作用逐渐凸显出来。要充分发挥社会非政府组织的作用，实现非政府组织的发展，必须对外部条件进行相关的变革。非政府组织自身要主动适应社会发展变化的客观实际，主动应对社会发展中政府职能变化的发展，主动承担政府想做但是来不及做的事务，主动承接政府想做但做不好的事务，主动承担政府的职能转变后的一些附加事务，从而为非政府组织发挥作用营造良好的外部条件。

(三)理顺非政府组织内部结构 完善非政府组织自身建设。非政府组织自身要有明确的组织信念和使命体系，加强组织内部自身监督体系和民主化建设，提高非政府组织的公共责任信念。首先，应建立健全财务体系、廉洁的自律体系、公开透明的运行体系，提高我国非政府组织的公信力，从而在社会运行方面争取到更多更大的支持，进而提高我国非政府组织的公信力和筹款能力。其次，非政府组织虽然是一种非盈利的社会化组织，其自身的管理仍然很重要，需要引入企业的先进管理经验，提高非政府组织的运行效能，强化内部管理水平。此外，还应当加强非政府组织的民主化建设。非政府组织本身的民主化程度，是非政府组织赢得其所服务的对象、本国政府以及中外资助者的信任，增强自身成员的民主意识，增强组织的凝聚力、吸引力的重要条件，因此，非政府组织应当加强自身的民主化建设，建立透明、规范、科学的决策、组织、协调与控制机制，以更好地发挥自身在我国社会主义政治文明建设中的重要作用。

(四)完善非政府组织外部监管制度 非政府组织的外部监督体系是对非政府组织公信力评判的最后屏障，是对整个非政府组织体系的硬性规范和约束。当前我国关于非政府组织方面的立法体系还不够健全，内容衔接还不够完整，没有形成体系化的法律约束保障。为了完善非政府组织外部监管，必须形成系统化的法规保障体系，相关部门和地方法规不得与国家法律相违背。一是引入强有力的社会监督，强化社会监督责任，引导非政府组织接受社会监督；二是健全公众监督途径，强化舆论监督，建构资助者监督机制。

(五)强化公众监督，引入第三方监督机制 第三方监督制度是指在管理者与被管理者之外的一种监督制度，它不受地方管理者的约束，但可以约束管理者。这意味着做出评估结论的机构或个人既非政策制定者，也非执行者，其实质是一种更客观的社会监督。非政府组织是社会化的组织，引导非政府组织接受社会监督是合理的也是必要的。社会监督是“无处不在的眼睛”，与其他监督形式相比更广泛、更透明、更贴近公众。因此，一方面，应当引入强有力的社会监督，强化公众监督责任，及时收集互联网、举报电话等途径反映的投诉信息，进一步扩大监管信息收集渠道；另一方面，积极引进第三方监督机制，逐步构建起行政监管、行业自律和社会监督三方为主体的立体监督网络，为深化改革提供坚实的监管制度保障。

十九大报告中明确指出:“私营部门、国际组织、非政府组织甚至个人都成为人类命运共同体的重要参与者”。由此可见，非政府组织的社会使命和公信力重建任重道远。