论“互联网+”背景下的法治政府建设

蔡卫忠

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南　250100)

“互联网+”带来的创新的理念、多变的结构、新颖的元素以及充满科技感的线上基础正逐渐成为国家的发展战略和社会主流趋势。在“互联网+”发展的大潮下，法治政府建设的观念、原则、制度和行动将发生巨大转变。然而当前无论是专家学者还是实务工作者关注更多的是如何监管“互联网+”衍生的问题，鲜有关注飞速发展的“互联网+”在中国法治政府建设中的作用和意义，以及“互联网+”思维给传统法治政府建设带来的机遇与挑战的。我国如何在以“互联网+”为标志的第三次工业革命中把握机会，充分借力“互联网+”加快法治政府建设，是一个极其重要而又迫切的问题。

一、“互联网+”对法治政府建设的推动作用

建设法治政府是实现社会主义现代化的一项重要工程，需要社会各方同心协力，更需要先进科学技术的参与，“互联网+”将会发挥重要作用。“互联网+”时代的法治政府建设将是一种新思维方式的制度重构，将在法治化的领域和方式上对法治政府的方方面面产生巨大的影响，将极大地推动法治政府建设。

1.“互联网+”可以督促政府更加重视诚信建设。建设诚信政府是建设诚信社会的动力源泉，在构建和谐社会的过程中，诚信政府应当发挥示范作用，正确引导和推进社会诚信养成，促进和谐社会的构建。和谐社会的建设速度取决于政府发挥的作用，建设和谐社会惠及广大人民群众，代表了人民的根本利益和共同愿望，要求政府带头形成以诚信为核心的发展动力。逐渐完善诚信机制需要政府和社会各界的不懈努力，探索构建和谐社会的道路。

将法治政府建设与互联网公司的运营进行比较，如果将人民群众视为客户，政府视为互联网公司，政府的行为和决策视为互联网公司的产品，社会民意视为用户评价，便可以推断“互联网+”法治政府建设的目标便是运用互联网思维对政府行为进行改进和完善，满足人民群众的需求，从而获得民意支持。“互联网+”的商业模式思维会慢慢影响到每一个人，也会影响到政府管理和行政人员的行政行为。诚实信用原则在法治政府建设中的地位会越来越重要。

2.“互联网+”可以为公布政府权力清单提供平台。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府要在2015年年底前，市县两级政府要在2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，并建立权力清单的动态调整和长效管理机制。权力清单公布后，地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，都要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。

到目前为止，地方各级政府的权力清单已建设完毕，但权力清单的动态调整工作和长效管理机制建设仍在进行。就实践情况看，大多数行政机关在政府官网上建立专门的权力清单栏目，并将本部门的权力清单信息发布在网站上。该方法虽被政府机关普遍采用，但公布方式过于单一，不便于人民群众以及行政人员日常参考。“互联网+”影响政府公布权力清单过程中也出现了一些问题，如在权力清单等政务信息进行网络公开的趋势下，某些政府机关的网络公开工作流于形式，网站虽然保持架构完整，但公开的内容均为很久以前的信息。

运用“互联网+”技术有助于实现政府权力清单的透明化、便民化、实用化。通过在“互联网+”平台上公布权力清单，使更多人知晓清单、熟悉清单，人民群众就可以随时随地检索、查询清单中执法的事项、范围、依据、权限等信息，有效监督清单的执行情况。政府可以借助大数据分析，科学配置执法资源，明确各部门职责，还可以应用云计算等技术计算出最科学的执法方式、执法范围、执法频率，收获最大的执法效果。将政府工作人员的执法情况及公民、法人的守法情况等输入网络数据库，可以有效优化执法效果，提高执法质量。

通过“互联网+”将各部门的执法信息进行整合，可以实现数据资源共享。政府通过在工作部门之间推进“互联网+”建设，可以建立起实时互通的信息共享平台和大数据库。通过对执法依据、执法程序、执法信息的分析，实现对执法程序进行流程化管理，对执法信息等进行大数据管理，自动生成执法信息与执法依据、裁量基准、法律文书等执法相关文件，并可以对行政程序进行期限和流程提示，可以起到避免程序违法、提高执法效率的作用。*王敬波：《“互联网+”助推法治政府建设》，《国家行政学院学报》2016年第2期。

3.“互联网+”将提供开放、互动、一体化的运作方式。一个组织有效运行的基础是信息、数据和资源的共享，而我国传统的政府组织形式是相对封闭、隔离和碎片化的，政府工作人员、工作职权、内部程序方面都是相对独立的。传统的政府运作方式是层次分明的垂直化管理，不同部门之间信息交流较少。每个行政主体在信息收集上都各自为战，对信息的分析和运用技术较为原始。虽然计算机技术早已运用到行政办公中，互联网技术也使得存贮的信息越来越大，但在“互联网+”到来之前，信息其实是孤立的，各级部门之间信息无法共享也无法兼容。“互联网+”将打破这一困境，大数据时代的基础就是数据共享，政府可以借助“互联网+”实现各政府部门之间的信息互动。

“互联网+”下的法治政府，便是以大数据以及云计算为基石，利用先进的互联技术、数据共享及信息安全技术，最终建成政务管理的“信息高速公路”，以达到政务信息全共享、政务处理全天候、处理流程全透明的法治政府新常态。*黄相怀：《互联网思维重构中国政治文化》，《哈尔滨工业大学学报:社会科学版》2014 年第4期。可以预见，“互联网+”法治政府建设将会发展到相对成熟的程度，随时更新记录的大数据系统及数据分析带来的成果，将不断完善行政行为，增加决策的科学性、前瞻性。

在“互联网+”要求下，政府除了具有“社会的管理者”这一职能外，还承担了“人民的服务者”的职责。“互联网+”的目标之一就是“提升用户体验”，即政府在进行行政决策时，充分听取并考虑决策相对人的意见，从决策相对人的角度出发；决策相对人也可以通过“互联网+”对决策内容进行广泛的社会评价，使决策更加完善。

如果某一决策受到社会的反对，做出决策的政府部门即应通过互联网获取来自社会的建议与评价，对决策进行重新论证，并对决策做出修正。如果政府决策符合社会发展方向、符合良法的特征，将会获得人民群众或行政相对人的好评、配合和支持。这意味着“互联网+”以其简便、快速的表达方式和充分全面的交流平台，丰富了人们参与社会生活的方式，并不断产生更新的参与形式和互动模式。与此同时，“互联网+”还将建立开放式的平台，将立法、执法、司法、守法有机连接起来，实现国家的高效治理。“互联网+”下的法治政府将是一个良性循环的生态系统，一个由国家机关、社会组织与自然人等多方共同构成的循环互动系统，每一个参与者都以满足各自的利益为目标创造价值，通过“互联网+”不断提升并互相传递，从而产生出更大价值和利益，并形成良性循环。这就是“互联网+”时代开放、互动、一体化的社会治理格局。

4.“互联网+”将改善执法不规范和执法成本高问题。目前，我国行政执法面对的一个突出问题就是行政执法不规范，选择性执法就是行政执法过程中问题的一个集中体现*柴荣、韩成芳：《选择性执法问题研究》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2016年第5期。。行政执法不规范的一个严重后果就是行政执法的公信力严重下降，执法成本居高不下。

为消除执法过程中的这些问题，我国进行了许多尝试，其中包括不断立法以确立规范的社会规则。除此之外，我们还能借助以大数据和互联技术为显著特点的“互联网+”技术来更新执法技术，改变传统的执法模式，为法治政府的建设带来新的变化。

对行政执法进行有效的监督是根治行政不规范的一剂良药，移动数字客户端的诞生，为弥补行政执法人员和行政相对人之间沟通渠道的缺失提供了良好的契机。传统行政执法模式是一种管理与被管理的形式，新技术的到来能有效改善、改变传统的执法方式，为执法者和被执法者的沟通和交流扫除障碍。传统模式中只有当执法行为结束时执法结果才能被公布*禹竹蕊：《违法信息行政公告的程序设计》，《兰州学刊》2017年第4期。，而利用便利的大数据移动客户端，执法过程能够实现实时评价，执法人员能够利用大数据实时分析行政相对人的行为是否违法，公众也能够利用“互联网+”实时监督执法人员的执法行为是否合法规范。

高昂的执法成本是执法中最棘手的问题。一般来讲，执法效率需要根据以下三个因素进行评价：执法成本、执法时间和执法准确度。执法效率高应表现为执法成本低、执法时间短、执法准确度高。这三个因素是相互影响的，如果运用技术解决了其中一个问题，则其他问题也会随之改善。“互联网+”技术的普及，为降低执法成本、缩短执法时间和提高准确度提供了良好的条件。例如，在税务执法中，执法人员对行政相对人相关信息了解的程度、全面性和准确性影响着执法的合法性与合理性。执法人员通常是通过审计手段查询行政相对人的账簿来断定行政相对人是否违法。如果执法人员对执法对象不熟悉，相对人账簿繁杂，执法人员业务水平低，则势必会影响到执法时间和执法准确度。大数据的广泛运用将使这些问题迎刃而解，执法人员可以借助大数据分析和云计算技术来弥补上述缺陷。随着技术的不断成熟，越来越多的经济活动均可通过网络来完成，执法人员只需通过网络来获取行政相对人的相关信息，然后利用大数据技术进行数据汇总，通过云计算技术对相关数据进行分析，就可得出最终结论。

5.“互联网+”将为人民群众行使监督权和参与权提供保障。“互联网+”改变的不仅仅是我们的生活习惯、商业模式、交流方式，还改变了传统法治政府的公共治理模式。在“互联网+”时代，人人都可以成为自媒体，成为信息的发布者和传播者，且信息的传播速度越来越快，如果政府不能够正确应对舆论，其将产生极大的负面效应。我国政府也可以借助先进的互联网技术更加全面地保障公众的监督权，互联网技术的正确运用有利于促进公民行使监督权。有效的监督可以保证“权力在阳光下运行”，是防止行政腐败的最好方剂。首先，政府为了更好地行使管理权，更加科学合理地制定政策，可以借助移动自媒体让公众参与进来建言献策，使自己既成为政策的制定者也成为政策的遵守者，使政策的制定更加合理科学。其次，政府可以利用“互联网+”技术实时与公众沟通，随时了解工作中遇到的问题，这样公众的诉求也能得到及时的反馈。现实中很多政府部门已经利用微信、微博等手段及时发布相关行政信息，定时在线与人民群众互动，获得了广泛的好评和点赞。倾听群众的声音可以及时地对政策作出调整，有利于政府工作更加科学民主。最后，政府行为如果出现了不合法或不合理的情况，公众能够利用“互联网+”平台及时监督，促使政府纠正错误，实现科学行政。*廖宇翃：《论互联网的法治建设与健康发展》，《重庆工商大学学报》2014年第4期。

二、“互联网+”时代法治政府建设的若干措施

“徒法不足以自行”，同样，“互联网+”只是为法治政府建设提供了良好的条件和手段，只有有利的条件和手段转化成实际的措施，法治政府建设才会落到实处。党的十九大报告，明确了全面增强执政本领，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作的新要求。有必要借助互联网技术积极转变政府职能，实现法治政府的目标。笔者认为，在“互联网+”时代建设法治政府，需要从转换思想入手，在完善的制度和先进的观念保障下，充分利用“互联网+”的先进性，对政府管理机制产生有利的影响，进而促进法治政府的建设。

1.转换思想，树立“互联网+”新思维。在当前发展环境下，我国已经将“互联网+”技术作为国家发展战略的一部分，“互联网+”技术已经影响到社会的方方面面，深刻改变了人们的思维观念，进而对社会制度也产生了重大的影响。

在传统的政府工作领域，依然很大程度上在遵循着原有的工作方式，笔者认为首先需要转换思想，树立互联网思维。互联网以其包容性、整合性的特点，逐渐吸收、整合了社会各个行业的技术资源；互联网具有开放性的特点，人们可以随时利用互联网共享信息，共享资源。法治政府建设应该抓住这一特点，实现各部门的资源整合，提升整个系统的透明度，使任何人都可以通过公开接口对接所需的资源，促成一个统一的法治政府数据共享平台，使大家都可以在一个可靠的环境中获取资源、分享资源、利用资源。*高红冰：《发挥政府部门推动作用、释放“互联网+”红利》，《中国党政干部论坛》2015年第6期。

“互联网+”时代，我们虽然无法将政府定义为像网商那样的市场经济服务提供者，但是网络商务的发展模式却值得法治政府去借鉴。政府可以借助“互联网+”的先进技术，通过“互联网+”终端随时与人民群众交流对政府工作的评价和意见，群众也可以利用该技术进行评论和点赞，这样能让政府感受到压力，推动法治政府的建设。政府部门之间也存在着激烈的竞争关系，都在努力通过提升群众评价、环境品质、服务质量等体现出独特的施政成果。这就要求政府转换思想，树立“互联网+”新思维，充分利用政府的外部压力和内部压力重塑政府的权力结构关系，通过“互联网+”技术改正问题，完善服务，真正服务人民群众。

2.推动行政执法体制改革，形成社会共治。在树立起新的“互联网+”思维后，人民群众作为互联网的主要使用者，将逐渐参与到政府工作中。行政执法及政务服务将逐渐从“政府管理”向“政府和社会分权共治”转型。这就要求我们利用“互联网+”的优势推动执法体制改革，形成社会共治。

传统行政模式的主要特点是“条块分割”，不同地域之间无法相互沟通，“互联网+”技术的快速发展对传统的条块分割模式造成了巨大的冲击。在“互联网+”的冲击下，传统的地域分割的工作方式已经无法适应“互联网+”带来的跨地域模式，这就要求建立跨地域的综合执法模式。然而现实中，跨地域管理带来的成本居高不下，这就需要充分利用“互联网+”带来的技术优势弥补现实中的不足，利用互联网进行执法。例如，在行政许可中，在办理行政许可后，利用互联网实时传输技术将许可文件及时传输给行政许可人。在行政处罚中，被处罚人可以直接通过互联网技术收到处罚决定，在线上解决现实中出现的纠纷问题。*朱新力：《“互联网+”时代的法治政府建设革新》，《人民法治》2015年第12期。

首先，改革行政执法体制要求充分利用大数据实现执法数据共享。不同部门将各自的执法数据录入执法数据系统，实现执法信息的共享，不但有利于避免重复执法，减少执法资源的浪费，还能够提高执法效率。现实中，重复执法是难以避免的一个问题，各部门之间无法相互协调。综合执法信息的共享将打破这一局面，借助大数据、信息共享等手段将立法、执法信息录入云端，各种信息便一目了然，执法者便可轻松避免重复执法情况的发生，提高了执法效率，综合执法将会获得极大的发展。

其次，行政行为更加弹性和多样化。借助“互联网+”技术建设法治政府过程中，由于互联网技术飞速发展，为了能与互联网技术的发展始终保持一致，这就要求行政方式更具有弹性和灵活性。法无授权即禁止，我们还要及时在互联网平台发布和更新权力清单和负面清单，使政府行为在合法合规的前提下，充分发挥能动性，与社会发展保持一致。

最后，行政程序应该进一步优化和简化。政府应该开发专属的App来完成相关的行政行为，例如在交通违章处罚方面，使人民群众可以在线上处理交通违章。这样就为群众提供了便利，逐步实现政府服务的线上申请和办理，节约了执法成本，也有助于法治政府建设。

3.加强政府工作人员依法行政意识与能力的培养。在改革行政执法体制的同时，还应当改变政府工作人员的行政理念和工作方法。日常行政管理和事务的处理主要由行政机关工作人员负责，因此推进依法治国、建设法治政府的关键在于政府工作人员法治意识和能力的培养。*刘萨娜：《“互联网 +”政府治理中政府公信力重塑》，《重庆行政:公共论坛》2016 年第17期。政府工作人员应具备依法行政的意识和能力，这表现在政府工作人员在行使行政权力时，对其行政行为的认识和能动反应。全面推进法治政府建设的一个关键因素就是提高政府工作人员的行政意识，一个地方法治程度的高低取决于当地行政机关及其工作人员的行政能力和法治意识的高低。

首先，政府工作人员要提高对“互联网+”的认识程度，善于利用“互联网+”建设法治政府。在互联网时代，依法行政要求政府工作人员在管理过程中遵守宪法、法律、法规、规章等。政府工作人员应具有的依法行政意识，主要包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一等内容。

其次，政府工作人员要自觉养成知法守法的工作作风，提高运用“互联网+”处理政务工作的能力，面对经济社会发展中突出的矛盾和问题，要积极运用法治思维和互联网思维解决问题。

最后，在干部的任免问题上，要着重提拔依法行政意识强，善于利用外在合理优势依法解决问题的优秀干部。只有让广大政府工作人员深刻认识到互联网的巨大优势，才能更好地提高政府工作人员的法治意识，为“互联网+”法治政府建设打好基础。

4.充分听取群众意见，提高决策的民主性和科学性。在建设“互联网+”法治政府的过程中，应实现行政管理的科学决策，在三个环节中充分运用“互联网+”的优势，即在决策参与、民主表决、决策实施三个阶段，发挥“互联网+”的独特作用，突破传统壁垒，促进公众参与，增强决策的民主性和科学性。在科学决策的过程中，公众参与起到了重要作用，“互联网+”为公众参与决策提供了一个良好的平台。“互联网+”技术所采用的大数据分析还有助于检索出不同政府部门制定的法规、规章之间的冲突，提高了法规之间的协调性，避免了决策资源的浪费。

全面推进依法治国必须与人民群众参与公共事务管理同步发展,法治的发展不能忽略民众参与。*蒋德海:《试析法治国家的民主内涵》，《学术界》2017年第10期。在以往的决策活动中，人民群众难以直接参与决策的影响因素是人数众多，而难以组织有效的决策参与。在互联网时代，“互联网+”技术使人民群众可以通过互联网来参与决策。目前在电子政务的实践中，政府部门与广大群众的线上互动技术已相当成熟，完全可以借助“互联网+”的技术优势来填补网络决策的空白，健全网络决策的法律法规和技术，实现科学决策和民主听证。

首先，政府日常制定的法规、规章草案应及时通过网络平台向社会公布，征求广大人民群众的意见。人民群众不需要专门到决策机关建言献策，只需要通过互联网上征求意见的平台发表自己的意见，使得决策成本大幅度降低，而且实现了科学决策和民主决策。

其次，在决策过程中对于涉及到人民群众利益的应召开决策听证会，征求群众意见。行政听证程序使得决策过程公开透明，运用“互联网+”技术，决策过程中的听证程序也会充分发挥作用。听证程序可以通过数字媒体技术来实现，人民群众不需要前往实际场地，便可以参与网络听证会，省去了推选听证代表的环节。*阮露鲁：《我国行政立法听证程序完善研究》，《华东政法大学学报》1999年第4期。

最后，政府可以建立健全决策反馈机制，尽快实现广大人民群众可参与的网络决策，实现法律、法规、规章、规范性文件的动态化管理，将决策情况及时通过互联网媒体平台向社会公布。

5.全面履行政府职能，提高行政效率。互联网是一个典型的、复杂的生态系统，法治政府建设可利用互联网的生态化治理模式，追求治理主体的多元化。“互联网+”已经改变了政府和公众之间的沟通方式，应该充分利用“互联网+”的巨大优势，通过新的技术改变以往政府部门垂直管理的层级关系模式。*朱新力、吴欢：《“互联网+”时代法治政府建设畅想》，《国家行政学院学报》2016年第2期。政府应该充分利用各方的优势，整合有利资源，一切从实际出发，充分利用“互联网+”和大数据提供的便利条件完成日常管理，建立健全风险评估和预警机制，真正做到全心全意为人民服务。

行政服务的效率是影响法治政府建设的一个重要因素，推行全面法治政府建设必须提高行政效率。在现实中，无论是行政审批还是行政许可，往往需要许多部门的审批，一个行政审批需要较长时间才能办下来，有时还会出现部门之间相互推诿的现象，大大增加了人民群众的负担。而现在政府可以充分发挥“互联网+”的优势，将所有办事手续都纳入到互联网系统中办理，通过互联网平台将各个部门的权力、责任、流程、所需文件以及投诉方式全部对公众进行公开，通过明确权力与责任清单，实现行政办理的动态化。“互联网+”使政府部门通过互联网技术实现贯通连接，使人民群众可以直接在互联网上实现行政事项的在线办理，提高了行政效率，激发了社会活力。

“互联网+”的显著特点就是资源共享，这有助于促进管理资源的科学配置，推动行政执法体制改革。“互联网+”使全民都可以参与到社会的管理中，每个人既是“管理者”又是“被管理者”，形成政府和公众共同治理的全新格局。

首先，应当借助“互联网+”构建起内部信息共享系统，建立起行之有效的责任监督机制，完善执法信息查询系统，利用执法App建立起动态化的追责机制。公民既可以查询自己的行为记录，也能时刻了解执法人员的相关情况。

其次，应当建立起有效的外部监督制度，借助“互联网+”、媒体、报刊以及社会舆论的监督，使政府工作人员不敢乱作为，充分保障群众的监督权和建议权。行政机关内部也要建立起统一的互联网监督平台，如网络举报制度、电子投诉信箱，使公众能够实现网络监督。政府部门的内设监督机构要通过网络与群众互动，方便公众反映问题，要建立起网络监测、网络收集、网络研判、网络处置制度，强化内部监督制度，及时将问题解决在萌芽中，彻底把权力关进笼子里。

再次，应当建立执法监管信息公示系统，通过互联网信息化平台实现行政执法信息公示，及时公布政府监管信息以及执法情况，使人民群众可以通过“互联网+”平台更加便捷地了解执法信息，也能更加充分地了解执法者和管理者的信息，杜绝违法操作。

最后，实现流程化监管，将执法信息、裁量依据、行政决定书、复议申请、诉讼文书等流程信息一并纳入信息化平台，利用“互联网+”技术全程记录，对流程内的行政行为提供数据和技术的支持，提高行政效率，减少直至消除违法行为。

我国正处于社会转型的关键时期，社会问题复杂，所以政府既有责任维护社会秩序，预防违法行为，又有责任保障人民群众的利益，关注与人民群众密切相关的民生领域。对于逐渐暴露出来的社会问题，政府应当借助“互联网+”带来的便利优势，运用信息技术充分判断社会问题产生的根源，同时为公众举报提供有力的网络平台，准确判断违法行为发生的时间、地点等，以此为依据合理配置执法资源。 “互联网+”带来的优势不仅体现在社会外部，在行政系统内也具有巨大的优势。法治政府应整合内部资源，改变各个政府部门相互分离割裂的局面，建立数据共享机制。这样能较为全面地反映行政相对人的基本情况，同时可以使各执法部门的执法行为形成合力，提高执法的综合效果。共享的管理信息还可以作为社会信用体系的基础，使得行政相对人的违法事实可查，加大了对违法者的处罚力度。