论社会治安防控体系建设的微治理

张小兵

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

社会治安防控体系建设是新时期我国的重要治国方略，对平安中国建设具有重大意义。全国的社会治安防控体系建设固然要从宏观上把握好方向，但是如果各个地方都从宏观考虑问题而不从具体的治安防控工作做起，那么社会治安防控体系建设就如同空中楼阁，只会停留于文件传达和会议部署而踯躅不前。社会治安防控体系建设的关键在于如何使治安防控的目标更加明确，如何使治安防控的举措得到落实和执行。而社会治安防控体系建设的微治理强调的就是落实与执行，可以使社会治安防控体系建设的目标得以实现，国家治理能力和治理体系现代化水平得以提升。

社会治安防控体系建设微治理的“微”，不能简单理解为微小，而是特指相对于宏观国家治理的具体治理。社会治安防控体系建设的微治理可以分为三个方面：一是基层治理，着重保一方平安；二是靶向治理，强调有针对性地解决具体问题；三是法治治理，看重治理的长远效果。

一、社会治安防控体系建设的微治理是基层治理

社会治安防控体系建设的微治理首先是基层治理，基层治理直接关系到公众的切身利益，是国家治理体系的基础，是社会整体稳定的根本。

（一）充分发挥群防群治的作用

社会治安防控体系建设微治理的要义在于，以居民需求为导向，加强治保会等城乡基层群众自治组织建设，拓宽群众参与社会治安防控建设的渠道，搭建群众参与社会治安防控体系建设的新平台，保障人民群众的知情权、参与权、建议权、监督权。政府部门通过群众的参与，可以及时了解群众的安全需求，并以各种方式就社会治安防控体系建设广泛协商、广纳群言，实现国家安全治理与群众安全需求的有效衔接，达到基层治理的目标。

社会治安防控体系建设微治理的关键是坚持治安防控的人民主体地位，广泛发展治安志愿者、社工、义工等群防群治专业化、职业化、社会化力量，积极探索新时期群防群治工作的新机制、新模式。比如，在北京，以“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”为代表的群防群治力量在社会治安防控体系建设中发挥着无可替代的作用。据首都综治办公布的数据显示，北京市实名注册的治安志愿者有85万多人，各类群防群治力量有近140万人［1］。

社会治安防控体系建设的微治理要坚持多方参与、共同治理，充分发挥市场、社会等主体在社会治安防控体系建设中的作用，做到协同协作、互动互补、相辅相成。一是充分利用商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等行业协会自管自律的正向功能，引导各类企业在经营活动中履行治安防控责任，特别是要促使银行、电信等企业在赚取高额利润的同时，切实承担起维护客户安全的职责，为创新软性治安防控模式作出应有的贡献。二是探索政府购买服务，通过竞争性选择的方式，将矛盾纠纷调解、特殊人群服务管理、预防青少年违法犯罪等任务交给有资质的社会组织承担，充分发挥这些社会组织的治安防控职能；继续挖掘保安服务市场，促进保安行业参与巡逻守护、随身护卫、安全检查、安全技术防范和安全风险评估等安全服务；鼓励保险企业运用股权投资、战略合作的方式，开发治安保险、社区综合保险等业务，积极调动社会各方面力量参与社会治安防控体系建设。三是在充分发挥传统媒体治安防范教育的基础上，利用社交媒体、自媒体等新媒体的优势制作群众喜闻乐见的治安防范教育宣传片，提高群众安全防范意识，鼓励群众理智应对违法犯罪。

（二）形成扁平化的警务机制

社会治安防控体系建设的微治理是基层治理，这就要求作为治安防控重要主体的公安机关必须是扁平化的实战机构。当前，应抓住公安改革的契机，把公安机关建设成为扁平化的实战机构，把更多的警力下沉至社区，把更多的精力投入到基层治安基础工作之中，确保警察的快速反应和妥善处置。当然，警力下沉的同时，也要做到警务设施、装备和经费的下沉。目前，我国公安体制层级较多，实际上有中央、省、市、县、乡五个层级，领导指挥层级过多，呈“倒金字塔”形结构，不利于社会治安防控体系建设的基层治理。警务体制的扁平化首先是要减少层级，在设区的较大城市，应该扩大派出所的权限，弱化分局的机构设置、减少分局的人员配置，使派出所成为相对独立的警务实体。在较小的市和县，则实行公安局直管派出所的机制，无须经过街道和乡镇等中间环节，把派出所打造成为一线的警务实体。同时，借鉴美国联邦、州、县、市和特区警察均在一线执法服务的经验，对省、市公安机关的有关部门进行调整，使省、市公安机关的主要业务部门成为专业警务实体，直接在基层的特定领域进行执法和服务。

微治理要求在基层执法和服务的是一线警务人员。我国公安队伍中机关人员占比较大，这本身就不符合警务体制扁平化的要求。而且，在机关的工作人员多为在职警察身份，但又不从事执法和直接为民服务的具体工作，这类具体工作多由警务辅助人员或临时工来承担。实际上，在职警察应当从事公安一线的工作，而文职人员或者临时工从事机关事务更为恰当。警察是社会治安防控体系建设的主体，警察与其他行政机关人员最明显的区别就是警察有执法权，其中就包括了秘密执法权和人身强制权。只有保证在基层一线执法和服务的是在职警察，才能充分使用现场执法的强制手段，使用秘密执法执勤的手段，从而保证执法的质量，提升治安防控的效能。而我国一些地方目前更强调的是警察服务，把警察等同于其他行政部门，这是一种错误的倾向。美国从事执法工作的都是宣誓警察，这方面值得我们借鉴。当然，要实现警察下沉到基层一线，就必须改变到基层吃亏的现状，必须提高一线民警的工资福利待遇和职级，增加一线民警的实战津贴、加班补贴。

社会治安防控体系建设的微治理要求一警多能。警察是一天24小时、一年365天在街面上的公务员，遇到的违法犯罪多种多样，如果警种划分过细，就会出现遇事推诿、群众权益得不到保障的问题。目前，我国大部分地区实行的交通警察独立设置的做法，其实是有悖于基层治理本意的。当今，我国也已经步入汽车社会，开车已成为人们非常普遍的出行方式，如果交通警察只管交通安全事务而不管治安，势必会对其他违法犯罪行为视而不见，从而使有效的警力没有发挥应有的作用，导致犯罪得不到及时惩治。交通警察也是一类警察，将交通警察转变为一般的街面警察，“遇到什么管什么”，才是实现一警多能的根本出路。

（三）以网格化棋盘式治理确保微空间安全

社会治安防控体系建设需要全国各地共同努力，这是毫无疑问的，但是现实的情况是，省、市、县，甚至乡镇、村庄、单位都在构建自己的社会治安防控体系。从社会治安防控体系建设的实际效果看，每个地方并没有必要都建设全面的社会治安防控体系，而只要结合当地社会治安状况和经济社会发展的实际，采用切实可行的具体实施方案，就是对确保一方平安作出的最大贡献。

社会治安防控体系建设的微治理是以“小安积大安”，只要把每个小的区域治理好了，就会有整体的良好治安，才会实现国家的总体安全。微治理就是物理空间的网格化、棋盘式治理，必须加强社区、村庄和街道的治安防控网建设，推动社会治安防控力量下沉至社区、村庄和街道，把人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格化、棋盘式治理，确保信息掌握、矛盾化解、安全保卫、便民服务等治安防控工作全部到位。同时，要确保每一个重点公共区域的安全，守护好公交车站、地铁站、火车站、机场、码头、口岸等公共交通重点部位的安全，维护好幼儿园、学校、银行、商贸场所、医院等重点场所的秩序，做好机关、企事业单位治安保卫工作，保护好供水、供电、供气、供热、供油、交通、电信、网络等关系国计民生的重要基础设施，尤其要对城乡接合部、城中村等社会治安重点地区和部位以及各类治安问题突出的地区进行排查整治，使立体化社会治安防控体系建设真正做到无缝隙、无漏洞、无死角。

二、社会治安防控体系建设的微治理是靶向治理

每一种治安问题表现的形式、造成的危害不尽相同，其形成原因、产生背景也迥然有异。社会治安防控体系建设的微治理是靶向治理，就是针对存在的突出治安问题，直接采取有针对性的处置应对措施，精准施治，形成普适性的问题解决机制，逐步达到社会治安防控体系建设的整体要求。

（一）一事一策，逐项推进

社会治安防控体系建设的微治理要求从小处着眼，从具体事务入手，把治安防控体系建设的事项一步步推进，逐项落实执行，从而使整个治安防控体系建设更加系统化、结构化。

在治安防控方面我国有很多成熟的做法，对深化社会治安防控体系建设具有重要意义。我国许多城市均将视频监控系统作为治安防控体系建设的重要手段，非常符合当今社会信息网络发达和陌生人社会的实情，成为城市社会治安防控体系建设不可或缺的组成部分，必须持之以恒地实行下去。一是要加快公共安全视频监控系统的覆盖密度，逐步向全国推广，尤其要加大对城乡接合部、农村地区公共区域视频监控系统建设的力度，最终实现城乡视频监控一体化、全覆盖。二是有序推进公共安全视频监控系统的联网，整合共享各类视频图像资源。三是提高公共区域视频监控系统的建设质量，加快传统监控系统向智慧监控系统的转变。

有些治安防控举措和策略直接关系到治安防控建设的水平和层次，比如我国对枪支弹药、管制器具等危险物品的严格管控。2017年，我国每10万人中发生命案0.81起，是世界上命案发生率最低的国家之一，严重暴力犯罪案件比2012年下降51.8%，人民群众对社会治安的满意度从2012年的87.55%上升到2017年的95.55%［2］。可以说，我国命案和严重暴力犯罪案件占比低与我国对枪支弹药的严格管理直接相关。而美国刑事犯罪类案件居高不下，就与美国枪支管理政策的宽松有关。美国为了防控枪支犯罪，采取了各种措施，但是收效甚微，一个重要原因就是其公民可以合法拥有枪支。因此，我国持续集中开展治爆缉枪、管制刀具治理专项行动，采取定点销售、流向管控、实名登记等方式对危爆物品进行全过程管控，有效阻断了危爆物品非法流向社会的渠道，这种抓住犯罪关键环节的具体做法，是我国社会治安防控体系建设靶向治理的集中体现。

欧美国家常常会根据治安防控的实际，出台直接有效的防控措施，美国的“安珀警戒”（AMBER Alert）与梅根法案（Megan’s Law）就是典型的“一事一策”防控手段。“安珀警戒”计划形成于1997年7月，美国警方利用紧急警报系统，通过广播、电视、电子邮件、短信、网络媒体等多种渠道发布失踪儿童信息，发动公众协助查找，截至2015年12月23日，已有800个孩子通过“安珀警戒”得救①参见美国司法部司法项目办公室关于“安珀警戒”的网页：https：//www.amberalert.gov/faqs.htm。。现在，法国、英国、比利时、加拿大、澳大利亚、韩国等十多个国家和地区也仿照“安珀警戒”系统的方式，建立起各自的失踪儿童警戒系统。梅根法案开始施行于1994年，要求刑满释放的性犯罪人员到警察局登记，并将其姓名和住址等信息向所在社区公布，民众也可通过电话和网络查询相关信息，这种做法虽然无法完全杜绝性犯罪，但是可以在很大程度上减少性犯罪。我国也可以根据实际情况，不必过多顾及系统性法律出台的漫长周期，采用“一事一策”的防控手段，出台对治安防控体系整体建设有促进作用的更多具体举措。

（二）落实治安防控基础制度的具体事项

一些治安防控基础事项虽然不一定对防控重大刑事案件和群体性事件有直接的作用，但却事关治安防控体系建设的成败，只要向前推进一小步，就可以使社会治安防控体系建设提升到一个新的层次，因此绝不能因为这些事项见效慢、不直接而不予重视。

社会治安防控体系建设主要针对的是各种违法犯罪和影响社会稳定的治安事件和安全隐患，但是预防犯罪的关键性举措和基础性环节也不容忽视。一些关键性举措和基础性环节非常重要，但是因为其作用机理的间接性，很容易被置于次要的地位。比如，对失信行为的打击针对的就不是某一种或者某一类的犯罪，而是针对几乎所有的违法犯罪。我国公安机关已建立以公民身份证号码为唯一代码的国家人口基础信息库，可以在此基础上建立公民统一社会信用代码制度和法人及其他组织统一社会信用代码制度，形成全国通用的信用体系，实现不同部门、行业、地区间的信息充分共享，探索建立公民信息一卡通制度，让守信者得到好处，让遵守规则的老实人“不吃亏”；让失信者得到惩戒，让不守规则的人到处碰壁、处处受限。信用制度的建立，对惩治违法犯罪具有基础性作用，在这方面我国有必要借鉴美国以社会安全号码为基础的社会信用体系，使信用制度深入到人们的生活、工作之中。信用制度可以提升治安防控的层次和水平，对改变过度化的治安防控措施有直接的作用。

举报违法犯罪是发现违法犯罪的重要途径，对于提供重大线索、帮助破获重大案件或者有效制止违法犯罪活动、协助抓获犯罪分子的，必须给予重奖，把举报奖励制度落在实处，让群众积极主动举报犯罪成为一种常态。美国政府实施“吹哨人”（Whistleblower）制度，对为执法机构提供违法犯罪线索的人给予重奖，有的举报者一次就可以得到上亿美元的奖励，当然，政府也可以获得几十亿美元的罚款［3］。这种重奖举报制度对惩治违法犯罪具有特别重要的意义，尤其是对打击食品药品环境违法犯罪有极强的震慑作用，可以迫使企业形成遵纪守法、生产安全放心商品的习惯，这对我国打击食品药品环境方面犯罪、打击生产假冒伪劣产品犯罪具有直接借鉴意义。

现金管理制度也是一项基础性的治安防控制度，我国电信网络诈骗犯罪猖獗的一个非常重要的原因就在于我国现金管理制度的缺失。针对电信诈骗实施靶向治理，把住现金管理这一关，就可以有效遏制电信诈骗及其相关犯罪的势头。美国、加拿大等国的电信网络诈骗问题之所以不那么突出，很重要的原因就是实施了严格的现金管控制度。比如，美国对使用现金有严格的规定，5000美元以下需要登记，10000美元以上需要填写报表［4］。这一规定，既可以避免一些人长期使用现金而逃避交税，又可以使那些诈骗分子在成功将受害人的钱转到指定账号后无法顺利取走现金。同时，对现金严格限制后，公民身上携带现金、家中存放现金量很少，被盗窃的可能性也就小了。

三、社会治安防控体系建设的微治理是法治治理

运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设的微治理，要求根据实际情况，对某一治安问题从源头上进行治理，由此实现社会效果、法律效果的统一，达到治安防控的最佳效果。

（一）以法治的思维和法治的方式治理特定的违法犯罪

对具体违法犯罪防控的最有效方式就是法治防控。我国醉驾入刑后，醉酒驾驶人员大幅减少，醉酒驾车引发的交通事故显著下降。当然，使用法治防控的方式也绝非易事，可能会受到多种因素的制约。我国很多地方对于行人闯红灯这种既影响交通秩序又不安全的违法行为，没有采用严格执法的手段，而是由协勤辅助指挥人流、纠正违法行为，有的地方还使用绳索或活动的铁栅栏来阻止行人闯红灯，个别地区还安装了“斑马线神器”智能护栏［5］，这些防控举措看似阻止了行人闯红灯违法行为，一定程度上有利于该地区的交通安全秩序，但实际上不符合社会治安防控体系建设的法治思维和法治方式。因为这些举措会导致人们形成适得其反的习惯，即人们在交通信号灯路口过马路时不是看红绿灯指示，而是看有没有人或工具、技术器械在阻拦，把真正代表法律的红绿灯置于一边，实际上更加强化了人们不按红绿灯指示过街的行为习惯。从总体防控效果讲，这样的防控措施是得不偿失的。治理行人闯红灯最直接有效的办法就是严格执法。当然，严格执法必须持之以恒，不能采用运动式执法、临时性执法。这样，社会治安防控的法治化治理就可以有效避免治安防控的过度化和硬性化问题。

社会治安防控体系建设的微治理特别强调通过法治治理的方式惩治轻微违法犯罪行为。在我国，很多所谓的不文明行为，比如乱扔垃圾行为、不排队不让座行为，在国外都属于轻微犯罪行为，警察完全可以通过执法的手段进行整治。在我国，拾金不昧、见危施救是精神文明倡导的行为，但是这些所谓反映精神文明水平的行为，在欧美国家也纳入了法治范畴。欧美国家对捡拾物品归还有明确的奖励规定，对无人认领的物品归捡拾者所有有明确规定，美国还把捡拾有主物品视为轻窃罪。对于见危施救，德国、法国、意大利、塞尔维亚、澳大利亚、巴西、日本等国都明确规定公民有见危施救的责任与义务，同时加拿大、美国等国的《好撒玛利亚人法》还对施救者的施救行为予以保护①参见加拿大安大略省政府网站的《好撒玛利亚人法》：https：//www.ontario.ca/laws/statute/01g02。，并且对被施救者的讹人行为以诈骗、敲诈勒索、恐吓等罪名予以惩处。我国很多地方的公安机关在处理这样的“碰瓷”事件时多采用调解的方法，不利用相关的法律严惩“碰瓷”的人，这看似有利于平息事态，实则会助长“碰瓷”者的气焰，也使想救助的人产生顾虑，人们更加不愿意见危施救。

（二）对具体事件的法治治理更有利于长远的稳定

法治治理是国家治理的根本路径，也是社会治安防控体系建设微治理的重要途径。法治作为一种规则化治理的制度设计，更加符合中国基层的实际情况。微治理要求从社区、单位等最小区域的安全稳定达到全国的安全稳定。但是局部的安全稳定不是局限于某一个具体区域的绝对稳定，而是必须按照法治的方式，着眼于整体的稳定、全局的稳定。

稳定已成为基层治理最有效的标志，地方政府对社会稳定的刚性需求导致了基层治理策略的短视取向。群体性事件、闹访事件等集群行为对社会稳定产生了很大的冲击力，快速平复集群行为成为基层政府和有关部门的不二选择。基层政府在沉重的维稳压力下，往往会使用权宜策略。一些地方为了平息闹访和群体性事件，片面满足当事人的无理要求，这样的确可以暂时缓解矛盾、平息事态，但并不能真正解决问题，反而可能会造成更为严重的后果，会使更多的人学会“按闹分配”，固化“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良习气，更不利于全国的整体稳定。

通过法治的思维和法治的方式解决具体治安问题，基层群众的诉求得以畅通，权利得到救济，问题得到解决，矛盾化解在基层。这样，法治的方式既解决了突出问题，又防患于未然，社会的整体稳定和持续发展就有了保障。同时，社会治安防控体系建设的微治理需要公民真心拥护法律、真诚信仰法律。在基层社区，应当培养居民的法治精神，用法律法规规范居民，引导居民正确处理自由与秩序、私权与公益的关系，让居民形成自觉守法，遇事找法、靠法的思维和习惯，形成良好的社区治安防控共同体。

（三）法治治理可有效避免运动式执法

集中整治行动通过短时的强力手段，可以达到较好的治安防控效果，但是并没有根除治安问题产生的土壤，在经过一段时间的低谷以后，犯罪会强烈反弹。以“严打”为代表的运动式治理通过短时间内集聚和整合体制内部所有人力物力资源，以期解决面临的重大社会治安问题，却难以解决影响公众安全感的小的治安问题，没有触及产生治安问题的深层次原因。可以这么说，集中整治行动开展得越多，越说明治安防控的基础不够扎实。从法治的角度看，密集的集中整治行动，说明我国治安防控的法治网络不够健全，执法人员执法的力度不够大，执法的范围不够广。只有通过健全法制和严格执法，才能阻断集中运动式执法的根系。