当前水警执法存在的问题与对策研究

乐有金

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

在我国，水上警察通常被称为“水警”，是警察队伍的有机构成部分。1840年鸦片战争以后，我国逐步引入西方警察制度，除香港、澳门和台湾外，大陆最早建立的现代警察机构就是1869年在上海成立的上海港港警总部［1］。民国初期，以清末水师旧制为基础，沿江沿海省份相继建立了较为完备的水上警察机构。中华人民共和国成立后，水上警察机构的名称和管理体制几经变化。在此次机构改革前，我国大陆内陆及沿海地区负责水域警务执法的力量共有五个部分组成，分别为港口公安机关、航运公安机关、公安边防部队、公安海警队伍以及地方水上公安机关。依目前学者的划分方法［2］，水域警务执法分为水警执法和海警执法两种，本文试从水警执法存在的问题入手，提出相关对策建议。

一、水警执法存在的问题

与其他警种相比，水警虽建警时间较早，但目前队伍规模较小，在体制机制、队伍建设、法制建设等方面都存在着许多亟待解决的问题。

（一）立法缺失，致使执法无据、标准不一

当前，水警执法的依据主要有三类：一是法律层面，即最高立法机关制定颁布的法律，如《治安管理处罚法》《反恐怖主义法》《突发事件应对法》等，与这个层面具有同等效力的还有立法及司法机关的相关法律解释；二是国务院制定颁布的行政法规，如《企事业单位内部治安保卫条例》《大型群体性活动安全管理条例》等；三是公安部制定颁布的部门规章或相关文件，如《公安机关办理行政案件程序规定》《公安部关于重新统一内河船舶户口簿、船民证、临时船民证的通知》《关于做好水上簿证牌管理工作的批复》等；四是各地方立法机关出台的地方性法规，如江西、江苏、重庆等省级人大出台的水上（域）治安管理条例，武汉、广州等省会所在地市人大出台的水上治安管理条例等；五是各地方政府出台的政府规章，如《浙江省内河水域治安管理规定》《上海市水上治安管理暂行规定》《天津市水上治安管理规定》等。

以上法律、法规、规章和其他规范性文件为水警执法提供了相关的法律保障，但水上立法仍落后于实际需要，目前的立法仅仅解决了某一领域或部分领域的执法依据问题，没有从整体上规范水上执法活动。以问题最为突出的水上治安管理为例，尚有不少法律规范上的真空地带。一是部分水上危害行为未纳入规范范围，《治安管理处罚法》虽增加了一些对水上具有社会危害性行为的处罚规定，但远不能涵盖现实中水上发生的所有具有社会危害性的行为。比如非法扣船、非法打捞或使用“三无船舶”、非法载客等行为都未纳入管理行为之列，也未设定相应处罚。二是当前法律赋予的水上治安管理手段欠缺，不能应对日益复杂的治安形势。比如，对船舶缺少相应的管理措施。水上的一切经济活动和违法犯罪活动都离不开船舶，可是船舶登记的主管部门是海事或渔政管理部门，尤其是快艇还未纳入相关部门的管理范围。公安机关如不掌握船舶的有关信息和资料，实施治安管理将无从谈起［3］。三是当前法律对涉水行业缺少治安监管措施的规定。如采砂业、打捞业、船舶搁浅施救业、船上油污及垃圾处理环保服务业、船舶超载减载过驳业等行业的企业，往往打着合法、环保、服务、救助的旗号实施乱收费、强迫交易、敲诈勒索等违法犯罪活动。四是对船舶簿证牌的管理对象及发放范围也未通过立法进行统一，各地规定不同。

（二）水警机构名称不统一，职责各不相同

在我国，负责大陆水上（内河、湖泊、港口）及周边区域公安执法工作的水警机构名称各不相同，且隶属关系不同。有交通运输部所属的航运公安局及其公安分局、派出所，港口公安局及其公安分局、派出所和海事公安局及其分局，还有地方省、市、县公安机关所属的水上公安机构。以地方水上公安机关为例，基层水警机构的设置和名称较为混乱，有的称水上派出所，有的称水上分局，有的称水警大队、水上治安管理大队、水上警察综合执法大队。

因水警机构隶属关系不同，权力来源不同，各地水警机构的职责也各不相同。比如，交通运输部下属的长江航运公安机关负责长江干线中央水域的事权管辖，港口公安机关负责港口水上及周边区域的事权管辖；同样是港口公安机关，因历史原因，各自职责也不相同；同样是地方水警机构，职责范围也不相同。比如《重庆市水域治安管理条例》规定：“本市行政区域内江河及其河道内、常年洪水警戒线以下的区域，湖泊、水库及其消落带，江河、湖泊、水库中的岛屿以及水域相关场所的治安管理适用本条例。”而《江苏省水域治安管理条例》则规定：“本省行政区域内江河、湖泊、水库等水域及其岸坡邻水一侧区域，以及岸坡两侧从事水产经营活动的企业事业单位的治安管理，适用本条例。”

（三）水警队伍整体素质不高、装备落后，水上执法能力受限

经调研发现，作为执法一线的水上派出所民警年龄普遍偏大，平均在40岁以上，除长江航运公安机关外，其他水警部门近十年新进人员很少。同时水警机构的编制多数被占用，编制数与实有数相差较大。目前从事水域警务工作的人员大多没有经过正规水警专业系统学习，绝大部分是在进入水警机构后进行在职培训上岗，其知识的系统性和专业性普遍不强，民警水上执法应当具有的驾船、游泳、救护、攀爬、跳帮等技能普遍缺乏。

同时，水警机构普遍缺少水上执法专用装备，没有装备就谈不上训练和使用，执法的效果大打折扣。以近海港口为例，一方面缺少专用的海上执法船只，无法做到快速反应。遇有警情要么临时借用港口作业拖轮，该类船只在稳定性、防碰撞方面具有一定优势，但其航速低，操作性不够灵活，还要受到吃水等因素的制约，即使发现作案船只也无法实现快速围追堵截；要么争取当地渔民的帮助，利用他们常年经营开发渔业资源的海上技能对涉案船舶进行阻拦，但该方法同样存在诸多弊端和安全隐患。另一方面缺少空中力量支援，码头海域范围大，仅凭肉眼平面搜索目标难度极大，很难在第一时间有效甄别嫌疑船只，一旦嫌疑船只脱离视线，则很难追踪侦查，如果有直升机或者无人驾驶航拍设备，则可以给搜索工作提供不少便利。

（四）水域警务多头管理，管辖范围不明，协作机制不健全

水域管理涉及公安、渔政、海事、港口、有关地方政府等多个部门，部门之间联动往往缺乏一定的协调性、统一性，单一管理部门执法力度不够，方法不多。有时甚至有互相推诿的情况，导致管理不力。就水域警务来讲，主要表现在以下几个方面：

1.水警机构管辖范围不明

以近海港口为例，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》和《办理行政案件程序规定》，港口公安的海上管辖范围是港口、码头工作区域或者水运航线，但实际工作中对于近海锚地、航道等区域的管辖，与边防部队、地方公安机关存在争议，给执法工作带来了阻碍。以长江为例，根据国务院下发的《关于长江港航公安管理体制改革有关问题的批复》（国函〔2002〕1号）规定：“长江港航公安机构作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。”该规定的管辖范围较为笼统，而地方水警机构也管辖长江水域上发生的案（事）件，长江港航公安机关与地方水警机构在长江干流的管辖界限比较模糊，实践中容易发生纠纷。

2.与地方司法机关工作衔接不顺畅

比如，交通运输部于2012年下发的《交通运输部关于海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，要求海事局将发生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地港口公安机关办理。海事案件多为发生在近海海域的交通肇事案件、重大责任事故案件等，但海事系统管辖是跨行政区域管辖，案件往往超出了港口公安的管辖范围，指定管辖存在障碍，而地方检法机关都是按照行政区划设置的，管辖的都是所属行政区域内的案件，需要多方协调，因此导致案件常常不能顺畅办理。

3.水陆警务部门间执法衔接不顺畅

以某沿海港口公安机关为例，该公安机关负责客轮航运过程中的乘警勤务，因此客轮船舶配备有乘务警察，但因受客观条件限制，航行中公安机关无法依法进行案件审核审批，不具备办理案件的条件。当航行中的船舶发生刑事、治安案件时，依照规定可以移交到达港公安机关办理，但遇有疑难复杂案件，到达港公安机关多以船舶配备有乘警为由予以推托，对案件不予接收。

二、水警执法问题成因分析

（一）对水警业务重视程度不够

长期以来，作为“水警”的水上公安机关仅仅是公安部门的一个小警种，一直处于边缘地位。同时，基于事多事杂、多小事少大事、投入要求高收益见效慢等原因，相比其他领域警务建设，相关政府部门包括公安机关内部对水警业务普遍重视不够，人员配备及建设经费投入较少，装备的更新和补充都不够，难以满足新时代水域警务建设的要求。水警队伍的现状严重制约着水域警务的开展和执法能力的现代化。

（二）对水警业务的特殊性研究不够

与陆上警务相比，水域警务具有以下六个方面的特殊性：一是水上作业船舶和人员的流动性特点；二是船舶登记和水上交通的主管部门是海事部门或渔政管理部门而不是公安机关；三是水上执法基础工作没有户籍管理为依托；四是船舶用途的多样性和船舶价值的巨大性；五是有大量只在水上存在的行业及经济体；六是水域警务活动易受环境影响，取证困难。

上述水域警务的特殊性决定了水上案件办理的特点和办案的难度。以某近海港口为例，案件办理存在以下难点：一是作案时间均为凌晨，海面能见度低，作案地点位于海上，海域不像陆地那样可以建设庞大密集的视频监控系统，案件调查缺少人证物证。二是该类案件基本属于水域异地流窜，甚至是跨省作案，得手后，作案船只立即驶离该水域，异地销赃，沿途水域地形复杂，可以靠泊的码头众多，对守候和抓捕带来的难度极大。三是虽然可以利用追踪船舶AIS轨迹以船找人，但是船上的AIS系统有可能是随人流动，也就是说需要时将设备带到船上使用，使用完后将设备直接带走，或者在使用过程中突然关闭，所以，很难通过捕捉AIS信号确定嫌疑船只的准确位置。另外移动、联通、电信三大运营商在海上并未建设基站，因此海上没有手机信号或者信号飘忽不定，无法保障通讯联络。四是近海发生的案件系重点地区高危人群所为，犯罪嫌疑人具有极强的反侦查、反审讯意识。从多地水上公安机关反映的情况来看，犯罪嫌疑人如遇到抓捕，绝不会束手就擒，往往选择放弃所盗燃油，并弃船跳水，即使被捕也要顽抗拒供，如果不是当场抓获并掌握了充足的证据，很难将其定罪。

针对水警业务的特殊性，无论是公安院校还是警务实战部门，均缺少系统研究和梳理，相关研究的欠缺也是导致当前水警业务落后的重要原因。

（三）缺少水警专门人才培养

以交通公安系统为例，交通部公安局曾经在北京开办过一所警察院校，设置航运警察专业，2000年移交给公安部，随后并入中国人民公安大学，这所院校培养的毕业生在一线部门发挥了骨干作用。交通部警校停办后，没有专门的警察院校培养水域警务人才，地方公安院校也无法专门为交通公安培养人才。公安院校招录培养体制改革之后，属于公务员编制的航运公安和海事公安每年的招录人数太少，属于企业编制的港口公安机关因编制问题，已十余年没有招录新民警，就算有新招录人员，其质量和专业性也大不如从前。目前，全国没有一所警察院校培养水警专门人才。宁波海警学院主要培养的是海上执法人才，与内陆所需的水警人才不是同一规格。

（四）没有建立全国统一的水警培训机制

在交通公安机关系统内，长江航运公安局目前保留了一所人民警察培训机构，又称长江航运人民警察学校，2004年停止招生后，专门承担航运、港口、海事交通公安机关在职民警的培训任务。培训内容包括新警入职培训、司晋督培训和各专业（侦查、消防等）培训。但其规模较小，且长期面向交通行业公安机关，培训能力及培训层次有限，难以承担全国性水警培训任务。

在地方水上公安机关系统内，没有专门的培训机构来对水警进行培训，各地往往依托所在省市的公安教育培训机构开展培训，针对性普遍不强。全国各地水上公安机关曾经建立了警务协作机制，该机制对加强水域警务交流、沟通信息起到了一定作用，但由于其是一个经验交流平台，且不具有学术性，因而起不到系统的教育培训作用，对提高水警业务能力没有普遍意义。

（五）缺少水警执法装备及配备标准

水警机构面临的工作任务与工作环境与陆上公安机关明显不同，因而除配备一般执法装备外，还需要配备专门适用于水上执法的专用设备。但从实际情况看，各地配备情况各不相同。一方面，受财力限制，经济发达地区的情况普遍好于欠发达地区；另一方面，因水警装备没有统一标准，国家层面也没有统一要求，因此各地方没有强制配备的压力和需求，导致各地自行其是。这种局面必然会影响水警业务的开展和办案水平的提高，在部分有水警的地区，水警被戏称为“捞尸队”，承担了一些社会机构的任务，其本应承担的职责和任务因办案条件达不到而无法履行，其中办案条件主要是指办案装备，更有甚者，有些地区水警机构的执法装备普遍弱于违法犯罪者。

三、加强水警执法的对策建议

（一）统一全国水警业务立法

针对全国各地在水域警务立法上各自为政、标准不一的问题，建议由公安部起草制定具有水域特点的水域治安管理办法或水域治安指导意见。管理办法或指导意见应围绕水上治安管理的特殊性进行，统一规范的内容可包括：水警机构的设置、名称和装备配备；水警机构的职责、管辖范围和执法主体资格；水域治安基础管理手段和监管措施；政府及其部门和涉水行业的责任；水警执法强制措施；具有水域特点的处罚规定；警务协作机制等。

（二）整合水上执法力量

2018年3月21日，《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）全文对外公布。此前，《方案》中涉及国务院机构改革的内容已由全国人大审议通过。根据《方案》规定，涉及沿海水域警务管理的机构及管理体制进行了重大调整：（1）公安边防部队改制。“公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合。现役编制全部转为人民警察编制。”（2）公安海警队伍转隶武警部队。“按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。”加之不久前已经实施的交通运输部公安局下属的港口及海事公安局移交地方的管理体制变化，现在大陆沿海水域警务的机构及管理体制已经发生了巨大变化。按照《方案》“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮……减少多头管理，减少职责分散交叉”的改革思路，内河（含江、湖、水库等）水域的水警机构也应当进行机构整合和管理体制创新。但《方案》毕竟是一些原则规定，具体到全部改革成功还需要具体研究，统筹考虑。比如，在沿海，海警部队与整合后的沿海地方水警机构之间的职责分工和权限划分问题；在内河，水警机构的整合及沿河水域警务的整体协调问题等，这一系列问题还需要有关部门在充分调研基础上拿出具体实施方案。

（三）加强水域治安装备建设

当前，水域经济迅速发展，人、财、物的流动加大，水域治安形势趋于复杂化、多样化，水域治安信息采集、人员排查和案件处置难度增大，水警执法面临新的挑战，尤其是应对日益猖獗的超标排污、非法采砂、非法捕捞等水域环境犯罪问题，以及水上反恐防爆、危化品管理等水域公共安全问题，水警队伍及装备保障明显捉襟见肘，与陆上队伍及装备水平差距较大。从总体国家安全观的视角看，水域治安防控体系是全国治安防控体系的有机构成部分，因此，构建完善的水上治安防控体系迫在眉睫。为此，需要进一步提高对水域治安重要性的认识，加大对水域治安的战略性投入。

首先，在充分调研的基础上，尽快出台全国统一的水警装备配备标准。水警机构及其水上执法人员除具有陆上公安机关及其执法人员应有的一般装备外，还需要配备水上执法的专用装备，如船艇装备、水上搜救装备、通讯装备等。其次，要明确要求各级政府将水上执法装备购置经费列入本级政府财政预算。各地水警机构所属公安机关应将水警装备购置列入本部门年度预算中，按照预算管理的相关规定报送本级人民政府财政部门。第三，水上执法装备前期投入较大，后续维护费用较高，且需要配备专门技术人员，因此在列支购置专用装备经费时，应当一并考虑后续维护及人员经费。

（四）建立全国性的教育训练体系

根据《人力资源社会保障部等六部门关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》，“公安院校公安专业招生规模要与公安机关招警需求相衔接，同公安院校培养能力相适应”。“招生计划按照定向原则编制。部属公安院校（含中国人民公安大学、中国刑事警察学院、铁道警察学院、南京森林警察学院）根据各省（行业）公安机关的需求预测，编制分省分专业招生来源计划”［4］。目前，交通公安机关没有对应的公安院校为其承担警务人才培养，地方公安机关需要的水域警务人才，各省属公安院校也没有对应的专业（或方向），或各省每年需要量少，不足以开设一个专业（或方向）和班级。

铁道警察学院作为部属院校，又是行业院校，既有辐射全国的优势，又有大交通行业办学的特色优势，集交通公安机关和地方水域公安机关人才需求于一体，培养适当规模的水警专门人才，在政策上可行，在需求上必要，在目标上与该院的办学定位一致。借鉴我国台湾和香港地区水警人才培养经验，将来铁道警察学院培养的水域警务人才应当是集警务与船务于一身的综合性专门人才，与公安海警学院在培养规格上有所区别。此外，在开展学历教育的同时，组织全国性的水警在职培训，从不同层次提升全国水警的整体素质和业务能力。

（五）开展水域警务研究

一项研究从理念走向应用有四种状态：一是工作研究，通常由实际部门在工作中进行，以解决实际工作中的具体问题；二是实践研究，通过将工作策略应用于实践来发现问题而展开相关研究；三是应用研究，通过对实践经验的总结，形成概念、范畴、模式或模型；四是基础研究，从概念、理论和范式上对应用研究进行提升，形成完整的体系［5］。前两者可概括为实务研究，后两者可概括为理论研究。水域警务研究应从实务研究开始，逐步向理论研究拓展。

从现有的资料看，清末至民国时期，水域警务的研究较为系统，不仅有大量著作、教材、刊物，还有较为完备的全国省以下水警系统作为实践支撑。中华人民共和国成立后，大陆水警系统呈萎缩趋势，不仅水警机构隶属不同系统，水域警务研究也日渐式微。改革开放以来，经济的快速发展带来了生态环境的严重破坏，从表面上看水上风平浪静，实则暗流涌动。以长江为代表的内河水域因大规模开发而导致水质污染严重，非法排污、非法采砂、非法捕捞等破坏环境的案件触目惊心。加之水域环境的特殊性和打击的难度，水上及周边区域俨然成为违法犯罪的避风港，水域治安面临的严峻形势要求我们必须重视水域警务研究。