论民办学前教育机构的法律规制

沈伟杰，闫卉卉

（1.上海对外经贸大学法学院，上海201620；2.贵州省遵义市红花岗区人民检察院，贵州遵义563000）

近期，“上海携程职工亲子园虐童事件”“北京红黄蓝幼儿园虐童事件”等虐童丑闻相继被曝光，反映出我国民办学前教育领域仍存在诸多乱象，由此，民办学前教育一时成了社会的热点话题。学前教育是基础教育的重要组成部分，是一个人独自与外部社会接触的第一步。根据奥地利著名心理学家弗洛依德的“童年阴影”理论，一个人的童年经历将对他日后的人生发展产生重要影响。我们不得不对学前教育领域通过法律上的规制予以重视。

一、我国学前教育的现状

据统计，截至2016年底，我国在园儿童共有4413.86万人，在园儿童总人数较2015年增加了149.03万人，其中，民办幼儿园在园儿童数量为2437.66万人，占总人数的55%。幼儿园园长和教师共248.88万人，较2015年增加了19.56万人。通过对统计数据的对比分析，可以得出这样一个结论，即当下平均每一位教师就要负责18名左右的幼童，且每年教师人数的增长速度跟不上入学儿童增长的速度，师资力量存在着严重不足。此外，学前教育领域的教师资质也令人堪忧。专科以上学历的幼师占比较低，在部分农村地区所占比例甚至不到50%。幼师持证上岗的形势也不容乐观，无证教师仍有30%之多，部分农村地区甚至达到了44%。以上种种问题交织在一起，形成了目前我国学前教育的困局。

在国家教育经费有限的情况下，大力支持民办学前教育的发展，已经成为解决我国学前教育力量供给不足的重要途径。国务院在《国家中长期改革和发展规划纲要（2010-2020）》中明确指出，民办教育是我国教育事业的重要组成部分，是教育事业的重要增长点，是促进教育改革的重要力量。但是发展民办学前教育，并不意味着降低民办学前教育的质量标准和放松监管。如何平衡好扩大民办学前教育的规模，以增加教育供给与通过严格监管来保证民办学前教育的质量，成为当前民办学前教育发展的当务之急。

二、民办学前教育机构的准入机制

由于教育资源的缺乏，如今民办学前教育领域出现了两级分化的趋势。一方面，出现了许多“天价幼儿园”“贵族幼儿园”，这类幼儿园往往学费高昂，但家长仍对其趋之若鹜，甚至要将幼儿送往专门的培训机构进行培训，以求在入园面试中获得竞争优势。另一方面，大量无资质、缺乏基本办学设施和环境的“山寨”幼儿园也大量存在。造成这一现象的原因主要有二，一是当前政府对民办学前教育机构的扶持力度不够，因此，部分面向高收入人士的幼儿园通过收取“天价”学费作为资金来源，而针对无法承担高昂学费的低收入家庭的儿童，市场需求又催生出了收费低廉但缺乏办学资质和条件的“山寨”幼儿园。其次，对于民办学前教育机构的准入标准不科学、不合理，中央没有统一的立法指导，而许多地方教育部门则无视适龄儿童的群体差异，采取统一的准入标准规范民间办园行为。以上海市为例，在上海市政府出台《上海市民办三级幼儿园设立基本条件的规定》，实施学前教育分级准入制度之前，开办幼儿园应当符合《上海市普通幼儿园建设标准》和《上海市学前教育机构装备规范（试行）》（以下简称《学前教育机构装备规范》）的规定。而《学前教育机构准备规范》并不区分幼儿园的办学层次和种类，针对所有的幼儿园统一作出了十分细致的规定，包括每班应配备钢琴、应当设置专用的活动教室等规定，这使本身办学经费就有限的民办学前教育机构承担了更加沉重的负担。

对于民办学前教育机构，政府不能武断地取缔、关闭不合格的幼儿园和一味呼吁“天价幼儿园”降低入园标准和学费，而是应当建立一个科学的准入机制，积极引导符合条件的民间力量进入学前教育领域，规范办园行为。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《发展学前教育的若干意见》）中指出，应当根据不同的需求，制定各种类型的幼儿园办园标准，实行分类管理、分类指导。天津市和北京市等地方在此基础上作出了更加细化的规定。以北京市为例，北京市以幼儿园规模为标准，将幼儿园分为普通幼儿园与小规模幼儿园。小规模幼儿园相较于普通幼儿园，在“开办者资格”“场地”“设施、设备”等七个方面都作出了相应的简化规定。以“场地”为例，相较于普通幼儿园明确规定各类房间的使用用途，小规模幼儿园除具备必要的园舍房间外，举办者可以根据幼儿园的实际需要设置其他辅助用房。这在保证了如教师持证上岗、园区空气指标符合国家标准等硬性条件外，再根据实际情况针对不同的适龄儿童群体作出的差异化准入标准，更加有助于那些资金力量有限的民间力量开办学前教育机构。北京市自2011年实施学前教育分级准入制度以来，学前教育规模扩大，共增加幼儿园677所，在园儿童增加近9万人，基本缓解了“入园难”问题。值得注意的是，这种幼儿园的分级准入制度与一些地方的幼儿园评级制度存在本质上的区别。以天津市与浙江省为例。天津市通过将幼儿园分为三级，实施了分级准入、分别管理的措施，每一级幼儿园对应的准入条件在几个项目上均有所不同，从而实现了学前教育机构准入的差异化。而浙江省出台的幼儿园评级制度，也是将幼儿园分为了三级，每一级幼儿园由浙江省教育部门授予相应的证书（牌），但这一措施只是对现存的幼儿园进行教育质量上的考核评级，与民办学前教育机构的准入制度无涉。

针对我国学前教育领域的现状，地方教育主管部门应当充分贯彻《发展学前教育的若干意见》，并结合自身的实际情况，设立科学的幼儿园分类准入机制。幼儿园分类准入制度有助于普惠教育的发展，通过增加学前教育的供给，缓解当前学前教育领域所面临的压力。

三、民办学前教育机构的运行监管

在建立科学的学前教育分级准入标准以增加供给的同时，对学前教育领域的监管也不能放松，应当切实保障幼儿身心健康成长。2017年11月“上海携程亲子园虐童事件”爆发后的不久，北京朝阳区红黄蓝幼儿园也爆出了虐童丑闻，特别是红黄蓝教育集团，这家以幼儿教育为主营业务的境外上市公司曾多次爆发过虐童丑闻，如“北京丰台红黄蓝幼儿园疑似虐童事件”“吉林省四平市红黄蓝幼儿园虐童案”等。上述民办幼儿园的教学硬件设施无疑符合民办学前教育机构的准入标准，但却未能防范和杜绝虐童事件的发生，究其原因，还是缺乏严格的监管机制。《人民日报》曾就“北京市朝阳区红黄蓝幼儿园虐童事件”发表评论，认为防止虐童事件再现的方法之一，就是要让“监管有力量”。对于学前教育机构的监管，可以从以下几个方面做起：

1.加强自我管理与教师心理疏导相结合

民办学前教育机构应当按照国家规定对外招聘符合条件的、有资质的教师，严格遵守持证上岗制度。对于涉及药物管理的岗位，相关场所和人员应当符合《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》的规定，持“三证上岗”。对于药品的使用，应当加强管理，使用情况实时联网存档、备案，避免幼儿园变“药儿园”的情况再次发生。

除了建立严格的自我管理制度，学前教育机构还应当注重对教师的心理疏导。当下，幼儿园教师的工资普遍较低，社会压力大，并且和处于学前期的幼童又缺乏有效沟通的手段，这导致了我国幼儿教师在不同程度上存在焦虑、抑郁等心理问题，专业素养较低的教师容易将负面情绪转嫁到幼童身上。因此，学前教育机构应当对幼儿教师进行定期的心理评估、心理辅导，及早发现可能的隐患。

2.强化教育部门的行政管理责任

在“北京红黄蓝幼儿园虐童事件”爆发后，教育部责成有关部门立即展开调查，并部署了全国范围的幼儿园办园行为专项督查。教育部解决问题的积极态度值得肯定，但在另一方面，这也暴露出了我国教育主管部门对学前教育监督上的不足。我国教育主管部门对学前教育机构的日常监管主要以督导检查的方式进行，而现行的督导检查存在督导周期长、流于形式等诸多问题，不能形成有效的监管。

为加强对学前教育机构的监管，地方教育主管部门应当形成一种常态化的教育监督体制。地方教育主管部门应当缩小现行的督导周期，对辖区内的幼儿园，每年至少进行一次教育督导，并辅以不定期的突击检查。

其次，各地方教育主管部门应当设立专门的学前教育机构管理部门，并针对分级准入的学前教育机构实施差异化的分类管理。

3.社会监督与教育机构的信息公开

对学前教育机构的监督，不能只依赖于自我监督与教育部门的行政监督，因为前者是利益主体而后者的精力毕竟有限，对学前教育机构的监督，仍应以社会监督为主。

对于幼儿的家长，应当允许其通过网络实时查看幼儿园内的监控视频。作为利益主体，家长比任何人都要关切自家孩子的健康成长，因此充分保障家长的知情权，更有利于对民办学前教育机构进行社会监督。其次，学前教育机构应当定期举办关于儿童权利保护方面的讲座，增强家长与儿童之间的沟通交流技能，使之能在日常生活中及时发现问题、解决问题。

4.加强对民办学前教育机构的司法监督

检察机关作为宪法规定的法律监督机关，对民办学前教育机构、相关教育主管部门具有法定的监督职责。2017年12月1日，最高人民检察院下发《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》，要求各地检察机关依法履职，积极参与侵害幼儿园儿童案件的惩治维权预防工作。对于此类涉及虐待被监护人罪、猥亵儿童罪、故意伤害罪的案件要提前介入引导侦查，依照法律从快批捕、提起公诉，公诉部门应当在法律范围内从严提出量刑建议。同时，对于具备特殊身份的被告人，如幼儿教师等应当向人民法院提出适用禁止其从事相关职业附加刑的量刑建议。检察机关对于涉及幼儿权益问题的案件加大打击力度，形成司法震慑，有利于加强对学前教育机构的司法监督。

其次，检察机关要立足检察职能，及时对侵害儿童权益的案件进行分析总结，对可能出现的原因进行思考，从根本上、源头上解决虐童案件频发的现象。未检部门要结合办案情况，及时与教育部门取得联系，反映案件中凸显的问题，提出解决措施。检察机关还可定期开展面向幼师、幼儿家长的法治教育讲座，开设幼儿自我保护等法律知识课程，针对幼儿群体设计生动、形象的动画宣传片等。通过建立与教育部门、学前教育机构的联系机制，及早地发现问题、处理问题。

四、民办学前教育机构的法律责任

对民办学前教育机构的法律规制，还体现在严格追究教育机构及有关人员的法律责任。严格追究法律责任是为了给被侵权儿童及其家长一个交代，并且能够起到教育和预防的作用。我国《刑法修正案（九）》的修订，正是通过严格追究事后法律责任上来保护幼儿合法权益的体现。但是我国现行的法律制度对此仍有不足之处，需要进一步加强和改善，以下将从民事责任、行政责任和刑事责任的追究这三个方面展开：

（一）民事责任

幼儿在幼儿园学习期间，其合法权益受到幼师侵犯的，侵权人应当承担民事侵权责任。根据《侵权责任法》第22条的规定，侵权人侵犯他人合法权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。然而，我国现行的侵权法对于民事赔偿采用权益补偿原则，只注重弥补现实的损失，往往不能考虑在未来才凸显的损失。以陈某诉于颖、北京红黄蓝儿童教育科技发展有限公司健康权侵权一案为例，法院支持了原告请求的精神损害赔偿费用，但却认为这一赔偿请求金额过高而酌减为3万元。而3万元的赔偿对于抚慰受害儿童的精神，通过后续的心理介入治疗，帮助其走出心理阴影的效果可谓是杯水车薪。对于涉及幼儿权益的案件，不能以一般的民事侵权案件视之。幼儿在身体、心理尚属发育阶段，遭遇教师的针扎和言语恐吓等虐待行为，其心理必然造成难以估量的损伤，甚至可能会严重影响人格的形成。因而就幼儿等权益补偿，必须考虑如心理介入治疗等后续费用以及一些无形的损失，务使将幼儿的损失降到最低。

（二）行政责任

“北京红黄蓝幼儿园虐童丑闻”爆发后的不久，有关部门立即作出处理，涉事教师被刑拘、园长被撤职。针对这类案件，往往是教师个人的民事责任、刑事责任能够得到追究，而民办教育机构却不用承担相应的行政责任。根据《幼儿园管理条例》第28条规定，体罚和变相体罚幼儿的，个人应当承担警告或罚款等行政责任，而不涉及追究机构的行政责任。对于侵犯幼儿合法权益的虐童行为发生，幼儿园的管理职责必然是缺失的，应当承担相应的责任。对于发生此类案件的学前教育机构，教育部门应当要求其限期整改，并且停止其招生、办园行为。如果在期限内未达到整改要求的，应当责令关闭。并且对于负有管理责任的人员，可以参考我国《公司法》对于高管任职资格的有关规定，根据情节的轻重，禁止其再次进入民办教育领域。

（三）刑事责任

对涉及侵害儿童权益的案件，涉案幼师可能成为虐待被监护人、被看护人员罪的主体。《刑法修正案（九）》将虐待罪修改为虐待被监护人、被看护人员罪，将犯虐待罪的身份扩大为对未成年人、老年人、患病的人、残疾人等负有监护、看护职责的人。通过对这一条的修改，民办教育机构的工作人员对儿童所实施的虐待行为有了刑法的惩治依据，一定程度上弥补了现行法律上的漏洞。然而对虐待被监护人罪的处罚上限为三年有期徒刑，这与幼儿所受到的身体和精神上的伤害以及对未来可能造成的影响相比，不能达到罪责刑相适应的程度，应当加大对侵害幼儿权益的犯罪行为的惩罚力度。同时，法院还应当根据刑法第37条的有关规定，对有虐童行为的犯罪分子适用职业禁止令，禁止其从事教育等有关职业。

五、结语

著名的教学家陶行知先生曾经说道，教育乃立国之本，强国之基。而教育始于学前教育，对此我们不得不予以重视。当下，我国的学前教育面临种种乱象，我们需要扩大现有的学前教育规模以满足日益增长的社会需求，加强幼儿园运行中的监管，以切实保障幼儿的合法权益和提高教育质量，严格追究侵犯幼儿合法权益者的法律责任，以维护社会秩序和震慑，预防不法行为。如何做好这三者，需要我们社会各界共同努力。

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