我国环境影响评价公众参与的主体探析

周一博

(河南大学法学院，河南 开封 475001)

1964年国际环境质量评价会议上，首次提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国制定了《国家政策法》，首次规定了环境影响评价制度。1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第6条标志我国环境影响评价制度正式确立。2002年，《环境影响评价法》里程碑式地将规划纳入环境影响评价范围内。此后《建设项目环境保护管理条例》和《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的颁发实施，对我国的环境影响评价提供了更加完善的制度保障。公众参与一直被视为提高环评决策合理性和民主性的主要推进力量，其中关于环境影响评价公众参与的条文也不断增加完善，如1979《环境保护法（试行）》无条文涉及环境影响评价公众参与，到2014年《环境影响评价法》设“信息公开和公众参与”专章规定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，也明确指出把公众参与确定为重大行政决策法定程序。但是如何避免公众参与流于形式，取得实效？这不仅是法律尊严的一部分，也是立法者制定法律规范的初衷。对环境影响评价公众参与的实效性的取得，学者一般都是通过外部途径探析，如提高公众的参与意识，丰富公众的参与方式，重视公众地位和意见等。但是笔者认为，对于环境影响评价公众参与的实效性取得，最重要的应是界定清晰的公众范围，避免在环境影响评价过程中因主体界定模糊，导致意见混同，从而冲淡甚至掩盖真正的公众意见的表达。

一、我国环境影响评价公众参与制度的基本问题

（一）我国环境影响评价公众参与制度的立法沿革

自1979年我国环境影响评价制度正式确立，在此后的十多年发展中，相关法律法规从未涉及公众参与环境影响评价方面。1991年在实施亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目上拉开了我国公众参与环境影响评价的序幕。1993年，《关于加强国家金融贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》首次明确提出公众参与环境影响评价的要求。

1996年修正的《水污染防治法》首次将公众参与环境影响评价载入法律，二十多年来，在法律方面《环境噪声污染防治法》（1996年第13条）、《大气污染防治法》（2015年第10条）《建设项目管理条例》（1998年第15条、2017年第14条）和我国第一部专门的环境影响评价法律《环境影响评价法》（2002年、2006年第 5、11、21条）以及在行政法规和部门规章方面《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等，均对公众参与做出了规定。从总体上来看，我国现阶段关于公众参与环境影响评价的规范，形成了以《环境影响评价法》为基础，以《暂行办法》为核心的环境影响评价公众参与制度体系。所以界定“公众”范畴应当是以《环境影响评价法》第11条和第21条中“征求有关单位、专家和公众的意见”为标准。

（二）我国环境影响评价公众参与制度的基本属性

在我国环境影响评价过程中，公众参与行为依附于环境影响评价行为。环境保护行政主管部门对环境影响评价报告书的审批是主要的，而公众参与环境影响评价是一种补充，是为了弥补环境行政权的不足，避免行政失误和提高决策的民主性。在现行法律制度中，“公众参与制度”的依附性主要体现在《环境影响评价法》第11条和第21条，第一，当发生“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”的行为时，公众才有了参与的基础。第二，“应当在该规划草案报送审批前”和“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前”的阶段，公众才能参与。

二、我国环境影响评价公众参与主体制度实践的困境

（一）公众参与主体界定模糊

在整个环境影响评价（以下简称环评）过程中，对环境影响作出评价的主体主要包括决策审批者（环境保护行政主管部门）、被评价者（规划或建设项目的提议者）、中介机构（环评文件的编写者）、利益受影响者（公众）。公众基于参与的依附性，其参与地位显然不同于其他主体。而当法律把普通的民众与精英人群放在同等的位置上作为环境影响评价的参与者时，往往造成精英的意见冲淡和掩盖公众的意见，使公众的参与权受到不同程度的损害，公众参与活动其实只具有“凑数”的因素，并不具有实质性的参与价值。如专家作为公众参与主体，其虽具有较强的专业知识和去情绪化的理性思考，对于提高环评科学性和降低决策风险至关重要，但专家意见作为一种论证工具，工具的属性取决于使用者代表的利益。同时，专家评价活动本质上是一种有偿技术服务，因此利益相关会左右专家避重就轻，出现倾斜，也存在丧失监管作用。

（二）缺乏组织化主体参与设计

我国现行环境影响评价公众参与制度以受影响程度限定公众范围，如《暂行办法》中规定：“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”侧重私人环境利益保护，表现为公众个体化参与。对组织化主体参与制度设计甚少，不符合私人人身、财产利益与环境公共利益二元结构的公众参与目的。首先，公众个体化的参与会因各自利益的不同导致内部利益竞争，增大内部活动成本。其次，个体化参与所掌握的专业和事实信息具有片面性，难以全面客观反映问题。环评单位往往利用公众这一特点，避重就轻地选择参与公众的范围，冲淡公众的意见表达。环境问题的高科技背景使得环评的科学技术水平较高，一般公众往往难以参与其中，所以也需要具有丰富的经验、专业的技术知识、充足的时间、非政府环境组织参与其中，其对环评的科学性和合理性提升可能更大。最后，个体化公众常常以非法聚众、游行、示威等非理性的方式参与环境影响评价，很容易引发群体性事件，危及社会秩序。而公众团体化以其组织理性，可以过滤内部庞杂信息和协调内部利益，如北京“西——上——六”输电线路工程环境影响报告书审批案中，利益受影响的居民成立维权委员会、律师团，避免个体无益和有害的行动，提高利益表达的声音。

（三）参与主体单一

环境影响评价制度是政府基于保护环境的公共目的所要求建设者进行的活动，其目的在于保护环境私人利益和环境公共利益。但制度规定一般以受影响程度等因素界定公众参与主体范围，如《暂行办法》第十五条。以利益受影响程度来选择公众参与环评是无可厚非的，但仅仅以公众为主体范围，忽视了利益二元结构下代表环境公共利益方面的广泛主体，如新闻媒体、第三方学者。社会各界对命运共同体意识的觉醒，也使其期待有更多参与的可能。如我国第一家以“绿色”为报道领域的社会化媒体《南方周末》在提供公共性报道之余也在尝试解决一些问题，从传统的报道者成为参与者和行动者，对圆明园环评案、厦门PX项目等重大环境事件从未缺席。不仅可以对政府形成有效监督，也对公民提供了更具有价值性的信息。

三、我国环境影响评价公众参与主体制度的完善对策

（一）厘清公众参与主体范围界定

主体模糊必然导致意见混同，难以保障公众参与目的的实现。保障公众主体的纯粹性，这要求立法机关必须厘清公众参与主体范围的界定。首先，将“有关单位、专家”排除公众主体范围之外，避免同一主体多种参与身份和不同主体同种参与地位。其次，指明公众参与的核心公众群，确保公众参与的代表性。最后，还要确定合理的公众参与数量，确保公众参与的广泛性。通过对公众参与主体范围立法界定的不断完善，保障我国环境影响评价主体真实有效，是发挥公众参与制度价值的基础。

（二）构建组织化主体参与

分散的、未经组织的大多数公众，在采取行动方面往往只能在无所事事和无所顾忌这两种极端方式之间进行选择。这表明他们采取有效的、理性的行为能力的匮乏，而解决的途径就是分散利益的组织化。利益二元结构下，组织化主体应分别为公众团体化集中代表私人环境利益，非政府环保组织代表环境公共利益。

1.鼓励公众利益代表，保障私人环境利益

个体化公众在参与过程中追求利益内容不同、信息掌握片面、非理性参与方式等弊端，使得公众难以表达自己利益诉求，进而难以影响环境影响评价结果。首先，应当鼓励个体化公众自发组成团体化公众主体，按照我国现行相关法律法规所确定的公众主体范围内部，结合实际情况，通过合理选举方式选举组成维权委员会或聘请律师团等组织为公众利益代表，为公众提供代言机制。将个体化非理性参与限制在组织理性之内，避免盲目冲突事件的爆发。其次，应当注意公众自发选举组成维权委员会的成员拥有夯实的公众认同和信任及更多为公众发声的欲望，指引公众参与行为。“水能载舟亦能覆舟”，委员会将事实信息转化为意见信息，也可能引起公众盲目的反抗和恐慌，锐化信息。所以，应当制定和完善公众团体化活动准则，明确活动备案、活动方式、责任机制等内容。

2.构建公共利益代表，保障公共环境利益

从立法层面将“环境公共利益代表”纳入公众主体范围之内，为环境公共利益代表参与环境影响评价提供法律保障。其次，明确指出环境公共利益主体的界定标准，如依法登记、专业从事环境公益五年以上资质认证等条件。最后，制定相应的规章制度确定机构，设置和问责机制，避免丧失独立性和公益性。在实践过程当中，环境公共利益代表通常表现为非政府环境组织等公益组织，其基于学科背景、资源和经验等，所察觉的环境生态压力不仅仅局限于他们自己，而且包括他们所参与的共同体，换句话说，相较于普通公众更关乎人类前景。同时，他们在时间和空间上观察事物的能力，取决于他们自身更强大的能力和更丰富的资源，相比较公众团体化主体，他们所观察的层次空间更大、时间更长，能够更加避免环境决策风险。

（三）引入第三方参与主体，促进多元参与

从实现公众参与制度的目的角度，多元化参与主体使其对环评结果质量有效提升更加具有可能性，同时也能够形成更加快速通畅的反馈渠道，吸引更广泛的公众关注。解决参与主体单一困境的办法是突破“存在利害关系”的界定限制，正视和吸纳第三方力量的特殊性。第三方力量的特殊性在于两方面：一是所代表的非个体利益，二是与环评行为无特定利益相关。即前者表现为关注人类环境前景，后者表现为第三方的独立性。湖贝古村120城市公共计划可以提供借鉴，在深圳湖贝古村更新项目中，政府始终积极引导城市更新，并组织专家论证会议，但回避了保护城市历史文化遗产方面。第三方建筑事务所和媒体人等非利益相关主体，以保护城市公共利益为己任，作为独立第三方专业力量介入，通过现场作图、提出预保护议案等实际方式积极影响决策。同时作为主要参与主体之一的媒体群体，为相关方提供对话平台、号召更多关注城市未来的公众参与等方面发挥了不可替代的作用。

公众参与环境影响评价制度一方面可以保障公民的知情权和参与权，对环评进行监督，避免行政失误，更加有效预防环境风险；另一方面，提供自下而上的信息反馈和更加广泛的利益诉求，提高环境保护决策的民主性，有利于避免引起社会矛盾等次生问题。我国已经在建设项目和规划的环评中为公众参与提供了制度保障，但是结果有些不尽如人意。问题的关键在于：暂未厘清作为参与环境影响评价制度的公众究竟是谁？基于公众参与制度的依附性和实践上的探索都告诉我们，若要使公众参与环评取得更大实效，就必须在避免混淆环评行为主体和公众参与主体，厘清公众主体范围，构建组织化主体参与，鼓励和引导第三方力量等方面做进一步努力。

参考文献：

[1]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2004.

[2]朱谦.我国环境影响评价公众参与制度完善的思考与建议[J].环境保护，2015(10).

[3]朱谦.环境公共决策中个体参与之缺陷及其克服——以近年来环境影响评价公众参与个案为参照[J].法学,2009（2）.