内部审计在水利行政事业单位内部控制中的作用

逯毅瑾

（水利部审计室，100053，北京）

近年，国家不断加大对水利事业投入，2013—2017年，全国水利建设投资累计完成2.64万亿元；截至2017年年底，172项节水供水重大水利工程已开工建设122项，在建投资规模超过9 000亿元。在水利资金投入大幅度增加的背景下，作为水利资金的管理部门，大力加强对各级水利行政事业单位（以下简称水利部门）内部控制管理，防范风险，充分发挥在管好用好水利资金方面的作用。

行政事业单位内部控制，是对单位经济活动进行防范和管控的重要工具。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要强化内部流程控制，防止权力滥用。财政部也分别于2012年、2015年印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，进一步明确了内部控制建设具体措施。上述政策的颁布与实施，是包括水利部门在内，所有行政事业单位经济发展和业务活动管理、内部权力运行监督的一项重大改革，能够促进内部控制在单位管理中更好地发挥作用。而单位内部审计部门具有对经济活动独立监督和评价的职能，能够更加客观地对内部控制的建立、制度体系的执行、具体效果的发挥等内部控制全过程的有效性、完备性进行评价，在内部控制体系中发挥着其他部门不可替代的作用。

一、内部审计的特征

审计署于2018年1月颁布第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，其中第三条指出：内部审计是对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。国际注册内部审计师协会于2017年修订生效的《国际内部审计专业实务框架》（IPPF），提出内部审计的使命为以风险为基础，提供客观的确认、建议和洞见，增加和保护组织价值，并将内部审计定义为一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。其通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现目标。

从审计署颁布的第11号令和国际注册内部审计师协会提出的内部审计使命和定义来看，内部审计可以总结出3个方面的主要特征：一是职能独立，即内部审计机构是组织内部设立的、相对独立的行使职责的职能部门，以保证其结论的客观、有效；二是监督评价，这是内部审计工作的实质内容，通过对本单位经济活动等进行监督，发现问题，揭露问题，提出意见建议，帮助解决问题；三是服务管理，监督评价的根本目的是为了服务于单位发展、促进内部管理的提升、实现单位设定的发展规划和预定目标。

二、内部控制和内部审计之间的联系

内部控制和内部审计都在水利部门加强和提升内部管理水平方面发挥着重要作用。两者相互作用、相互融合、互为补充。

1.内部审计是内部控制的重要组成部分

按照全面风险管理的设计流程，风险控制的三道防线分别是相关职能和业务部门、风险管理部门、内部审计部门,可见内部审计是风险控制管理的重要组成部分。美国的COSO委员会提出的内部控制整体框架的五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督）中，也包括了内部审计监督；而内部审计的根本目的是服务于单位发展，与内部控制殊途同归。内部审计的监督职责，也是单位内部自我约束、自我控制的一种特殊手段，属于内部控制方式之一。

2.内部审计独立于内部控制而自成体系

从1983年各部门和单位按照国务院指示精神，逐步开始组建内部审计部门、开展内部审计工作起，经过30多年的发展，各行政事业单位内部审计工作已经从最初的揭露错误、舞弊行为等单纯的财务经费管理监督，逐渐发展为对管理程序运行、政策法规制定等内部管理的全过程监督。通过实践形成了内部审计特有的独立运行架构，具备了审计机构、审计人员、审计方法、审计程序、审计结果等一整套完整的工作框架，独立于内部控制而自成体系。

3.内部审计与内部控制互为补充

从工作关系上，健全完善的内部控制体系是保障水利部门更好地开展内部审计工作的重要基础；如果内部控制体系出现偏差或漏洞，内部审计工作的开展也不能取得最优效果。同时，内部审计是对水利部门内部控制体系建设和实施情况的监督检查，通过内部审计监督，评价内部控制实施的有效性，分析内部控制体系建设存在的缺陷和风险，进而促进水利部门内部控制体系的进一步健全；反之，内部审计监督失效，缺少了监督机制，内部控制的风险也会随之增大。

三、制约内部审计发挥作用的主要问题

1.内部审计部门在单位内部控制建设和实施中参与程度不够

按照财政部文件要求，水利部门的内部控制应分为单位层面的内部控制和经济活动业务层面的内部控制。从具体内容看，单位层面的内部控制包括内部控制组织形式，重大经济事项的决策机制，关键岗位和人员设置、技术手段等内容；经济活动业务层面的内部控制包括预算、收入、政府采购、资产、建设项目、合同等经济业务主要环节。从上述要求看，主要内容更偏重于财务管理。在具体实践中，水利部门更多将内部控制建设的牵头部门确定为财务部门，少数为办公室等综合部门，内部审计部门一般仅作为参与部门，甚至未参与内部控制建设工作。

2.内部审计在风险评估中未发挥应有作用

水利部门内部控制建立的基础是梳理、分析各类经济活动业务流程，对存在的风险进行评估，确定风险点等。经过多年的理论研究和审计实践，水利部门内部审计工作已经具备了相对成熟的内部控制测试模式和方法，而这些内容与内部控制对风险评估的要求有较多交叉，可以作为借鉴和补充。但在实践中，内部控制风险评估更多的是单独开展，未借鉴内部审计控制测试方法的相关内容。

3.内部审计结果应用还需进一步加强

每年，各级水利部门的内部审计部门都会组织开展多种形式的审计工作，如经济责任审计、竣工决算审计、预算执行审计、专项审计调查等，涉及不同类型单位、项目和资金。通过审计发现、揭露的问题，尤其是较为普遍发生的、“屡审屡犯”的、具有典型性和倾向性的问题，往往是单位管理的薄弱环节和高风险点，这也表明内部控制需要有针对性地制定制度措施，以进一步规范和完善重要内容。但在实践中，对内部审计发现的问题分析、研究程度还不高，成果利用还不够充分。

四、加强内部审计工作在内部控制中发挥作用的措施

1.加强理论和实证研究

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，党的十九大报告提出坚定不移全面从严治党，健全党和国家监督体系，增强监督合力。在新形势下，审计监督成为规范党内政治生活、加强党内监督、推进全面从严治党的有效助力。而内部审计作为水利部门内部独立的监督部门，在促进加强单位内部控制，监督单位内部经济管理、履职尽责、风险防控等方面，具有其他部门不可替代的优势地位。如何提升内部审计部门在水利部门内部管理中的作用，如何将内部审计监督从单纯的财务、资金监管，延伸为单位发展、领导决策的重要参谋助手，为建立健全单位内部控制服务，这些都需要从多方面进行充分研究，从而进一步得到领导重视，增强独立性，积极发挥作用。

2.提升内部审计部门的地位和作用

水利部门内部审计应积极参与到单位内部控制建设中，充分利用自身技术方法等方面的优势，结合日常审计工作，推进单位内部控制建设，成为内部控制体系建设的参与者、主导者。同时，内部审计也具有对内部控制的再控制功能。财政部明确要求，内部审计部门对管理制度和机制的建立、执行和内部控制关键岗位及人员的设置等情况，应当进行检查，发现问题并提出建议；2018年1月修订印发的审计署第11号令与2003年审计署第4号令的一个重要变化是增加了对单位内部控制的监督评价内容，要求开展内部控制审计。这些内容都是对内部审计再控制功能的充分体现，从规章制度层面强化了内部审计工作在内部控制体系建设和实施中的地位和作用。因此，水利部门内部审计在单位内部控制建设中要积极作为，建立内部审计与内部控制的良好互动机制，从多角度、多渠道发挥内部审计的建设性作用，促进内部控制体系建设的建立和完善。

3.加强内部审计成果运用

内部审计所特有的独立性，在很大程度上保证了内部审计结果的客观公正，反映的问题更加准确，提出的建议更加具有针对性。通过对内部审计发现的问题、意见、建议等审计成果进行整体梳理、系统归纳、充分研究，可以提炼出共性问题、普遍性问题，发现倾向性苗头问题，进而提出加强内部控制管理的意见和建议，作为完善内部控制建设的有力支撑，并从单位制度顶层设计层面做出应对，内部审计与内部控制协同发力，共同为水利部门改革发展提供服务和保障。

参考文献：

[1]IIA著,中国内部审计协会译.国际内部审计专业实务框架[M].北京:中国财政经济出版社，2017.

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[5]审计署.审计署关于内部审计工作的规定[Z].2018.

[6]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].2012.

[7]财政部.财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].2015.