非营利组织参与社区公共品供给的困境与对策

曾 丹

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

随着我国公民社会的崛起，一些从事公益性活动的非营利组织不断发展壮大。这些组织自发形成，自愿参与活动，凭借其高度的自主性，在政府与市场顾及不到的领域发挥着越来越重要的作用。其中，社区作为人们活动的重要场所，在我国“单位制”的解体后承担的社会功能不断扩大，人们对社区公共物品的需求也不断增加，非营利组织凭借其与人民群众的天然联系，在社区公共品供给中发挥的作用越来越突出。何为“社区公共物品”？根据经济学定义的公共物品的两大特征：非竞争性和非排他性两大特征，社区公共物品似乎不完全满足这两个条件。其一，社区公共物品具有地域性，主要受益对象局限于居住在本社区的居民，对生活在社区以外的人群具有使用上的排他性。其二，社区公共品的使用会受到人数规模的影响，如果社区内部成员过多，会影响其他人使用该物品的质量和数量，因此，也不满足公共物品严格定义上的非竞争性。即便如此，社区仍属于城市居民的公共空间，比如社区教育、社区公共设施、社区医疗保障、社区治安、社区环境卫生等。除开社区居民的私人物品，在社区的公共物品供给上非营利组织大有可为。

一、非营利组织参与社区公共品供给的理论基础和依据

非营利组织肇始于16-17世纪西方基督教传统和人道主义传统，经历了一段漫长的演变过程，直到20世纪70年代引起学术界的高度关注，之后有关非营利组织的研究蓬勃发展。非营利组织参与社区公共品的供给并非空穴来风，市场失灵理论、政府失灵理论以及治理理论为非营利组织参与社区公共品供给提供了理论依据；同时，社区的建设以及政府职能的转变，为我国非营利组织参与社区公共品的供给提供了现实的生存空间。

（一）理论基础

1.市场失灵理论

1929年，世界性的经济危机爆发打破了古典经济学家们对市场作用的美好幻想，人们开始反思，市场作为资源配置的唯一手段并不是万能的。其中，在公共物品的供给上，市场也无法实现资源配置状态最优。虽然社区公共品的排他性具有地域限制，但对于同一社区内部的居民，难以将某个人排除在外，即不管社区居民是否缴纳一定费用，最后都可以享用社区内部的公共资源。既然如此，每个人可能更愿意选择乐享其成，而不愿意选择主动付费。这也充分反映了美国经济学家奥尔逊提出的“搭便车”理论。“搭便车”的人数过多，市场上公共物品的供给者无法得到与付出的成本相称的收益，必然会选择退出该公共产品的供给。因此，从理论上分析市场主体的“逐利性”与公共物品的收益的非排他性和消费的非竞争性是相悖的，这为非营利组织参与社区公共品的供给留出了空间。

2.政府失灵理论

20世纪30年代经济危机爆发，凯恩斯主义应运而生，此后的几十年间，政府干预成为弥补市场失灵的一剂良药。20世纪70年代，西方资本主义国家相继发生的“滞胀”现象打破了人们对政府干预作用的美好期待。首先，政府不合理的货币政策导致物价上涨，经济停滞不前。这也暴露了政府自身的缺陷，最为明显的表现就是政府在公共物品供给上的的低效率和浪费；其次，政府供给与市场需求形成一对多的关系，难以满足广大人民群众对公共物品的多样化需求。因此，政府失灵也为非营利组织介入社区公共品的供给留足了空间。

3.治理理论

进入20世纪90年代，社会自组织力量不断崛起，工会、慈善组织以及志愿组织在社会中发挥的作用越来越突出，理论学界开始反思政府、市场、公民社会三者之间的关系，以奥斯特罗姆为代表的公共选择学派提出的多中心治理理论顺应了这一时期的社会背景。治理理论实质上打破了国家权力的绝对中心地位，为非营利组织参与社区公共品的供给赋予了合理性。

（二）现实依据

20世纪90年代在民政部门的倡导下，各地的社区建设开始启动，这些因素为非营利组织进入社区公共品的供给提供了大展拳脚的机会。

1.行政体制改革要求政府职能转变

非营利组织介入社区公共品供给的关键在于政府的让位，只有政府真正从社会微观管理领域撤退，非营利组织才能在社区公共品供给中占有一席之地。2008年，行政管理体制改革强力要求政府职能转变，放松对微观经济领域的管理，力邀公民社会和社会组织共同参与社会的治理，逐步形成“小政府，大社会”的社会管理格局。这一改革对非营利组织参与社区的公共品供给提供了有利条件。

2.社区需求的多样化和异质化

随着经济的发展，生活水平的不断提高，人们已经不满足于物质方面的需求，精神文化方面的需求也日益丰富，社区公共品需求呈现出多样化和异质性的特征。非营利组织发源于公民社会，与人民群众有着得天独厚的亲密关系，因此，非营利组织更加了解社区居民的需求状况，能提供社区最需要的公共物品。同时，和政府相比，非营利组织提供社区公共品效率更高，成本更低。因此，非营利组织参与社区公共品的供给有自身独特优势。

二、非营利组织在社区公共品供给中的作用

非营利组织与政府和市场相比有自身独特优势。在社区公共品的供给中，非营利组织可以充分展现其优势，在满足社区公共品多元化需求、整合社区内外资源和促进社会公平和稳定上发挥着积极的作用。

（一）发挥灵活高效优势，满足社区公共品多元化需求

现代社区由不同的年龄、不同职业、不同的地域、不同社会地位的人员构成，每位社区成员都有独一无二的特点，因此各自的社区公共品需求也不相同。同时，不同社区内部成员的构成不一样，不同社区的公共品需求也不统一。这些差异为政府提供社区公共品的工作带来极大的不便，政府本身的统一性特征与社区公共品需求的异质性形成对立局面。非营利组织与政府相比具有先天优势。首先，与政府相比非营利组织的机构设置更加简单，办事程序更加高效，决策机制更加灵活。因此，非营利组织能根据社区居民的需求变化及时作出回应，在最短时间内调整现有的公共产品供给内容和方式以适应社区居民的需求变化。其次，面对不同社区不同的公共品需求，非营利组织能深入到社区内部，有针对性地提供公共产品，满足社区居民的多元化需求。

（二）发挥贴近基层优势，整合社区内外资源

非营利组织发源于公民社会，与广大人民群众有着血肉联系，可以更直接地反映社区居民的公共品诉求，避免资源配置过程中的浪费和无效。但是，政府与社区居民之间存在一对多的对应关系，政府在决策的过程中难以顾及所有社区居民的需求，而且单个居民的需求不具有公共性，难以引起决策者的注意。非营利组织可以充当政府与社区居民之间的桥梁和纽带，充分整合社区内外的资源。首先，非营利组织收集和挖掘社区居民的公共品需求信息，整合社区居民的公共品需求内容向决策者报告，推动社区居民的需求进入决策者的政策议程，有效解决了社区公共品需求分散、合力不足的缺陷。其次，非营利组织还充当了政府、市场、居民之间的联络员角色，有效利用不同组织在社区公共品供给上的优势，促进不同组织之间的合作。

（三）发挥公益性优势，促进社会公平与稳定

公益性是非营利组织区别于其他社会组织的最大优势，非营利组织内部成员本着自主志愿的原则参与社区公共品的供给，例如参与社区环境卫生的维护，参与社区弱势群体的帮扶。这些互助的行动发扬了无私奉献的精神，拉近了社区居民的距离感，让居民彼此之间关系更加亲密，有利于培养社区内部成员的归属感。所以说，社区居民的自我服务是解决社区公共品供给的关键。同时，非营利组织参与社区公共品供给缓解了社区公共品供给不足的矛盾。非营利组织把公共服务的触角延伸到政府和市场资源配置的盲区，缓和了社会的矛盾，促进了社会的公平稳定。

三、非营利组织参与社区公共品供给的困境

（一）内部管理困境

1.筹资渠道单一，严重缺乏资金投入

非营利组织具有利润的非分配性，即组织成员不能参与利益分红。这一要求使非营利组织参与社区公共品供给的投资者与受益者分离。所以，非营利组织无法以巨额利润回报吸引投资者加入该组织，同时非营利组织也不具备政府的强制力，无法像政府一样依靠行政手段获取资金。在这种两头失利的情况下，非营利组织该何去何从呢？目前，我国非营利组织参与社区公共品供给的资金来源主要依靠政府的直接拨款，自身主动创收的能力不足。资金是非营利组织提高社区公共品供给的质量和数量的保障，非营利组织想要改变目前资金严重不足的局面必须主动出击，寻求资金来源。

2.非营利组织社会地位不高，难以吸引到高素质人才

高素质人才是组织发展的核心资源，往往决定着组织发展的方向和未来，同样具备社区服务相关基础知识和技能的高素质人才是非营利组织有效参与社区公共品供给的关键因素。但是，由于目前我国公民社会发展不成熟，非营利组织的社会公信力和社会认可度不高以及人们的择业观等多方面影响，非营利组织对高素质人才的吸引力有待提升。首先，非营利组织的物资利益驱动存在明显不足，非营利组织自主创收能力较弱，而且组织收益不能进行分配，因此无法像企业一样用高额的薪酬吸引人才。其次，非营利组织不属于政府行政编制范畴内，组织内部工作人员没有行政编制，无法保障工作人员工作的稳定性。据调查，高薪和工作稳定是人们职业选择的重要影响因素。可见，非营利组织在这两个方面完全不具备竞争力。在目前阶段，志愿精神和社会责任感作为公民选择加入非营利组织的重要驱动力也明显动力不足。

3.非营利组织内部管理体系不健全

我国非营利组织发展起步晚，发展缓慢，而且早期的非营利组织大多在政府的扶持下发展而来，在组织发展资金、人员等方面对政府形成依赖，缺乏独立性，难以快速转变身份主动提供社区所需要的公共产品。其次，非营利组织内部的组织机构设置、组织目标的确立、组织成员的招募与退出、组织的财务管理等方面还未形成统一的管理体系，这种管理上的无序状态不利于非营利组织以外的机构对其组织运行、资金使用、项目运作上的评估和监督，对非营利组织自身的发展造成阻碍。同时，管理上的无序也影响非营利组织参与社区公共品供给的效率和可持续性。

（二）外部环境困境

1.法律法规不健全

目前，我国涉及非营利组织发展的法律法规主要由民政部门和国务院制定并颁布，这些法律法规对非营利组织的市场准入作出了明确规定。首先，在准入上对非营利组织设置门槛，将不符合成立标准的非营利组织排除在外。实质上，有些非营利组织由于组织人数、功能有限无法达到登记的标准，被迫处于未登记状态，但在实际生活中仍行使着非营利组织的功能，导致注册登记的非营利组织比实际中的数量要少，不便于政府的统计和管理。其次，这些法律法规对非营利组织的职责权限以及市场竞争方面未作明确规定，很容易使非营利组织陷入管理无序状态。

2.缺乏外部监督机制

非营利组织参与社区公共品的供给是社区管理的一种模式创新，但在实际实施的过程中普遍存在评估和监督缺位的问题。在非营利组织的工作绩效评估上，评估的标准、方法、程序未作统一规定，信息披露机制不健全对非营利组织的监督制造了麻烦。

四、非营利组织参与社区公共品供给的对策分析

通过对我国非营利组织参与社区公共品供给存在的问题进行分析，可以从以下四个方面建设和完善我国非营利组织参与社区公共品供给的体制和机制。

（一）改变筹资策略，寻求良好的伙伴关系

总体而言，非营利组织筹资市场潜力无穷，非营利组织应转变筹资理念，减少对政府的资金依赖，树立以顾客为中心的发展理念，适当地引用商业化的经营方式，利用自身的产品和服务吸引市场的投资，发展多方合作伙伴关系。例如：第一，加强与企业的合作，哇哈哈集团“一瓶一分筑巢行动”是个典型的案例，既通过公益宣传提高了企业的销量，树立了良好的企业形象，又扩大了非营利组织供给社区公共品的资金来源，双方均受益值得提倡。第二，寻求与政府的合作，转变以前政府直接拨款的低效做法，通过政府购买的方式加强非营利组织之间的竞争，提高公共产品供给效率和服务水平。

（二）完善非营利组织的内部管理

完善的内部管理是非营利组织顺利开展活动的前提条件。非营利组织参与社区公共品的供给是对我国社区公共品供给的一项新的制度创新，是对非营利组织社会功能的一种肯定。但在实际运作过程中，非营利组织自身暴露出一些缺陷阻碍了其独特优势的发挥。例如，非营利组织内部组织机构设置以及职责分配不明确；非营利组织参与社区公共品供给的实际运行过程不完善。

（三）完善相关法律法规

非营利组织在我国仍处于不断探索的阶段，未形成完善的法律法规体系。因此，应该加强非营利组织发展的法律法规建设。首先，适当放松非营利组织注册登记的标准，对非营利组织的要求要因地制宜、灵活处理，不应“一刀切”；其次，应该注重对非营利组织实际的运作过程以及运行结果方面的法律规定，对非营利组织参与社区公共品供给的效益进行定期评估，以促进非营利组织进一步发展。

（四）完善评估监督机制

我国非营利组织参与社区公共品供给绩效评估工作刚起步，同时对非营利组织参与社区公共品供给的监督机制也存在问题。应着重从以下两个方面完善评估和监督机制：首先，在绩效评估上应该加强绩效评估主体的能力建设，不仅加强非营利组织自身的自检机制，及时发现自身问题，而且要引入第三方专业评估机构，提升绩效评估的专业化水平和公信力。其次，在监督上，应该建立和完善多元主体监督机制，强化社会公众的监督管理作用，同时强化非营利组织自我监督，加强行业自律，始终坚守非盈利的宗旨，不做有损社会公众利益以及自身形象的行为。