印度职业教育的新变革——解读“新中等教育职业化计划”

翟俊卿 袁 靖

印度是当今世界经济增长最快的国家之一，属“金砖五国”之列，作为迅速崛起的新兴经济体吸引着全世界的目光。随着综合国力的增强，印度经济社会发展对人才的需求也日益上升。人力资本理论指出，人力资本是凝聚在劳动者身上的知识、技能及能力；它是推动生产增长的主要因素，具有经济价值[1]。印度虽然是人口大国，其数十年的发展也得利于雄厚的人力资源，但实际上印度的人力资本却十分短缺。高知识、高职业技能人才的缺乏已经成为经济社会发展的重要制约因素。印度“十二五”计划（2013-2017）指出，印度雇主总是抱怨缺乏高技能人才，这一挑战需要在全印和各邦层面加以解决，否则印度的人口红利终将丧失[2]。

改善职业技能型人才短缺的状况需要不断发展职业教育体系。印度职业教育体系确立于1968年出台的《国家教育政策》，自此印度开始推行“10-2-3”学制（10年基础教育、2年高中教育和3年高等教育），同时职业学校教育体系得以形成，职业教育课程计划开始实施并不断完善，工读交替的人才培养模式被确立起来[3]。在基础教育阶段，印度职业教育主要体现为旨在使学生获得基本技能和知识，培养职业意识和精神的劳动体验课程。在中等教育阶段，印度长期以来在高中开始实施普通教育和职业教育的分流，高中之前没有正规系统的职业教育和培训；因而高中阶段是整个职业教育的主体。在高等教育阶段，印度学士学位职业教育始于2014年大学拨款委员会提出的在普通高等教育中设置职业学士学位[4]，目前尚处于萌芽时期。

中等教育作为印度职业教育的主体，是其职业教育改革的重点。本文基于印度2014年3月公布的“新中等教育职业化计划”（Vocationalisation of Secondary and Higher Secondary Education，VS&HSE），并结合该计划发布以来的多项具体改革举措，从分析计划提出的背景入手，阐释计划的主要内容和特点。

一、新“中等教育职业化计划”提出的背景

（一）1988年“中等教育职业化”实施以来的瓶颈

中等职业教育是印度职业教育的主体，对立刻进入职业市场或继续接受更高等级的职业教育和普通教育的毕业生都具有极其重要的意义。早在1966年，印度教育委员会就第一次提出了“中等教育职业化”的主张，但在之后的很长一段时间，这一主张并未得到落实。1986年《国家教育政策》制定了更加具体的实施目标，即到1995年职业教育课程要覆盖10%的高中学生，到2000年覆盖率要进一步提高到25%[5]。之后，印度开始实施“中等教育职业化”（Vocationalisation of Secondary Education）计划，开展中等职业教育的学校达到10000所，覆盖100万学生，中等职业教育的规模得到扩大。

但是，1988年“中等教育职业化”计划实施以来遭遇了种种难题，制约了印度职业教育的进一步发展。第一，中等职业教育的规模仍然不足，而且女性接受职业教育的比例尤其低。联合国教科文组织2017年发布的教育质量监控报告显示，2015学年印度中等教育阶段所有入学人口中接受技术和职业教育的人数比例仅为1%，其中男性为2%，女性为0.5%，而同期世界的平均水平为10%，其中男性为11%，女性为9%[6]。可见，印度中等职业教育的规模远远低于世界平均水平，且男女分布极不均衡，成为掣肘印度发展的一大原因。第二，“中等教育职业化计划”实施过程中资金短缺，且各邦负担过多经费，联邦政府经费支持力度不足。第三，优质教师资源缺乏，教师培训和再培训不足。第四，学制和课程设置灵活性不足，与社会需求脱节，与产业联系不足。第五，在“中等职业教育计划”下，印度职业教育体系的流动性较弱，这在纵向上表现为中等职业教育与基础教育阶段和高等教育阶段的职业教育相对孤立，在横向上表现为职业教育与普通教育之间缺乏沟通连接。第六，整个“中等教育职业化计划”缺乏独立的管理机构，缺乏中央政府的长期调控，监管不足。

这些问题直接导致印度中等职业教育的质量不高，毕业生难以为就业市场接受。英迪拉·甘地发展研究机构的一项研究表明，印度15～29岁年龄段内受过职业教育的青年人失业率已经达到11%，远远高出整个适龄劳动力群体的失业率；而未接受中等教育人群的就业率反而比受过中等及以上教育人群的就业率高，可见印度教育和培训体系并没有为进入职业世界的年轻人做好充分准备[7]。除了可雇佣性低以外，印度中等职业教育的低质量还体现为职业教育院校毕业生工资水平不高[8]。中等职业教育面临的瓶颈使其无法在印度经济社会发展中发挥良好的助推作用，反而成为重要的制约因素。突破这些瓶颈成为摆在印度职业教育发展面前的关键议题。

（二）国家职业教育资格框架对中等职业教育提出新要求

2012年，印度人力资源开发部公布了国家职业教育资格框架（National Vocational Education Qualifications Framework,NVEQF），设定了12个技能层级及各个层级所对应的职业教育与普通教育的证书、学位（文凭），自此职业教育体系中也有了与普通教育中硕士、博士学位相当的文凭。框架规定无论采取什么样的学习形式，学员只要能够通过某一层级的认定便可获得相应的学分、资格证书和学位（文凭）。国家职业教育资格框架还制定了各个职业角色（Job Roles）的国家职业标准，明确了各个技能层级在工艺要求、职业知识、职业技能、核心技能和责任等方面的规定。框架建立了先前学习认定（Recognition of Prior Learning, RPL）制度，在基础教育的五年级和八年级分别设定两个先前学习认定层级，通过认定的学员可以获得相应证书，这一制度有利于学习者技能的持续累积和提升。通过制定各个层级所需达到的技能学习学时和理论学习学时，一个完整的学分框架被构建起来。学分可以累积，为进入更高层级的教育机构做准备；职业教育的学分和普通教育的学分之间可以互换，学生可以凭学分在两个系统中流动。如果招生学校认为学员在某些方面的能力不足，可以提供相应的“桥梁课程”，即为那些在普通教育与职业教育之间转换的学生提供针对性的适应课程。框架还促进职业教育与产业界合作，联合进行课程开发与师资培养[9]。

通过学分累积与转换、资格互认和桥梁课程，印度职业教育实现了纵向上不同层级职业教育之间的贯通，以及横向上职业教育与普通教育的融通，进一步促进了职业教育体系的完善。同时，国家职业标准的出台和管理也有利于职业教育质量的提高。国家职业教育资格框架对于印度职业教育体系的发展意义重大，要落实框架的理念，与其实现对接，就必须对印度中等职业教育体系计划做出相应改革。

印度经济社会高速发展，国际竞争日益激烈，人们对职业导向教育的需求不断增强，适应新的需求，2011年，印度改原来的“中等教育职业化计划”为“高级中等教育职业化计划（Vocationalisation of Higher Secondary Education）”[10]。2014年，为了将职业教育的范畴扩大到中等教育的各个阶段，并与国家职业教育资格框架实现对接，再次将其改为“新中等教育职业化计划”（Vocationalisation of Secondary and Higher Secondary Education，VS&HSE，后文简称“新计划”）。

二、新“中等教育职业化计划”的主要内容

新计划是一项中央支持计划（Centrally Sponsored Scheme，CSS），即中央给予各邦和直辖市政府财政资助，同时给予政府资助的或政府认证但不资助的私立学校以财政激励。此外，该计划也是印度自2009年以来实施的“普及中等教育计划”的一部分。

新计划旨在为国民经济和全球市场多样的行业领域准备受过教育的、可雇佣的、有竞争力的人力资源。具体而言，其目标包括：第一，通过需求驱动的、能力本位的、模块化的职业教育课程提高青年的可雇佣性；第二，通过提供多入口、多出口的学习计划，提高纵向流动性，建立资格互换，保证青年的竞争力；第三，填补职业教育与就业市场之间的鸿沟；第四，减少中等教育阶段的辍学率，减轻学术高等教育的压力[11]。新计划主要包括六方面内容。

（一）重新评估人力资源需求

新计划指出，资源需求评估是人力资源发展规划的第一步。只有有效分析当今印度社会存在的技能差距，才能在此基础上有针对性地选择学校职业教育课程中应涉及的职业角色，从而使职业教育更好地服务于个人和社会的发展。新计划同时指出，职业教育所涉及的职业角色选择必须结合产业需求及父母、学生的期望。在国家层面上，由国家技能发展公司（National Skill Development Corporation）制定方向性的职业角色清单，各邦和直辖市政府以此为依据，并根据自己的实际情况，与当地产业进行协商确定[12]。

2017年5月，印度劳动与雇佣部公布了最新的职业角色清单，共包括农业、旅游业和酒店管理、服装、安保、食品加工、物流、电子产品和硬件、医疗保健、零售、信息技术、汽车、管道工、建筑、媒体和娱乐、金融服务和保险、通讯、能源、宝石和珠宝、美容养生等19个行业，其下又细分为100个职业[13]。从这份清单可以看出，印度中等职业教育涉及的领域比较齐全，以服务业为主，与社会需求结合较为紧密。

（二）扩展职业教育，实施能力本位的模块化课程

长期以来，印度在高中十一、十二年级之前并没有正规系统的职业教育课程。印度劳动与雇佣部2016年发布的教育数据概览显示，印度小学阶段的入学率为96.9%，而初中阶段入学率降为78.5%，高中阶段的入学率进一步下降至54.2%[14]。可见，从初中到高中的过渡阶段是辍学高峰期，也就意味着有一大批学生初中毕业后直接进入了就业市场。如果这一部分人没有接受良好的职业知识和技能教育，他们将给劳动力市场带来极大的负面影响。因此，新计划将初中阶段也纳入职业教育范畴，规定参加该计划的学校都要至少开设两门职业课程；初中阶段职业课程可以是选修或强制课程，而在高中阶段，无论职业流或是学术流的学生都必须修职业课程[15]。

各邦和直辖市职业教育的课程根据全国和当地的技能需求评估以及当地可用的资源决定，需上报人力资源开发部，并获得批准。课程内容包含职业理论和实践，比重随职业需求而改变。新计划主张课程设置以能力为本位，即以提高学生的能力为核心，为学生将来进入劳动力市场提供必要的知识与技能。同时，实施模块化的课程，学生通过学习每个单元获得相应的学分，学分可以累积，累积达到要求便可获取相应的证书，为升学或就业做准备[16]。

（三）建立与国家职业教育资格框架相对接的资格认证体系

新计划实施的初衷之一就是要与国家职业教育资格框架实现对接。新计划规定，职业教育课程必须遵守国家职业教育资格框架的国家职业标准，行业技能委员会（Sector Skill Councils, SSCs）负责根据国家职业标准制定每门课程的全国通用标准，之后全印技术教育协会（All India Council for Technical Education, AICTE）和中等教育中央委员会（Central Board of Secondary Education, CBSE）咨询产业界后进一步完善，各邦可在此基础上结合地方需要适当调整。根据计划，每个专业在中等职业教育的四个年级分别设置了四个对应的等级（Level 1-Level 4），九年级、十年级的学生修完课程并通过评估认证后，可相应地获得一级、二级的国家就业证书；十一年级、十二年级的学生修完课程并通过评估认证后，可相应地获得一级、二级的国家能力证书[17]。同时，每个学习层级的每个专业都会在行业技能委员会的建议下构建一套学分框架，学分可以积累和互换，这意味着学员可以凭借已获得的学分接受更高层次的职业教育，也可以在职业教育系统和普通教育系统之间自由转换，从而加强职业教育体系纵横向的流动性。

新计划建立的资格认证体系使中等职业教育更好地融入国家职业教育资格框架之中，有利于更好地发挥中等教育在整个职业教育体系中的主体作用。

（四）完善教师资格认证和评价，提升教师质量

教师是在实际教学中解读、实施教育政策的关键人物，因而新计划十分重视教师的培训与评价，致力于提高中等职业教育的教师质量。计划规定，职业教育中央研究院（Pandit Sunderlal Sharma Central Institute for Vocational Education,PSSCIVE）出台各层次教师的资格要求，每学年结束时对教师的表现进行评价，是否留任与其教学质量相关。产业界可以提供资深的技能培训者作为职业教育的客座教师，一些涉及传统技艺和职业的课程甚至可以直接聘用没有正式资格认证的专业人士任教；多个学校设置同样职业课程的可以雇佣“产业协调人”（Industry Coordinator），专门在师资问题上协调学校和产业间的关系。各邦和直辖市政府组织所有教师进行每年5天的常规在职培训；即将入职的教师必须接受20天的培训，如有特殊需要，可以延长为两个周期，每个周期时长2周；实施“培训者培训计划”（Training of Trainer Programme），由职业教育中央研究院组织培养一批优秀的教师培训工作者[18]。

2017年3月，劳动与雇佣部发布《录用高质量的职业教育培训者指导意见》，意见指出职业教育教师的选拔程序应包括考察专业知识的笔试，由专家小组和各邦政府代表主持的考察被试者知识、兴趣与态度的面试，以及教室、车间或实验室中的操作测试。意见还强调，必须保证职业教育教师接受20天的入职培训，使他们在入职前充分理解新计划、掌握相关的教学方法；在职教师必须接受每年5天的常规培训，使他们了解领域内最先进的技术和最新的职业教育政策改革。此外，意见还对职业教育教师的职责及教师年度评估的标准做了详细规定[19]。

（五）重视女性和特殊群体的职业教育

新计划特别重视保障女性和特殊群体接受职业教育的权利和质量，努力推进教育公平。印度1986年《国家教育政策》指出，教育是从根本上改变女性地位的媒介，应该把重点放在提升女性在各个阶段的职业技术教育参与度上[20]。秉承同样的理念，在女性接受职业教育问题上，新计划指出应避免课程选择中的性别歧视，促进女性选择正规职业教育而不是非正规形式，鼓励她们选择就业导向强的课程，为将来迈入职业世界做准备而不是做传统的家庭妇女。同时为女性接受职业教育提供有针对性的指导和咨询；在就业和给予贷款时消除对女性的歧视。新计划的所有报告、数据都应以两性方式呈现。

该计划还强调中等职业教育要覆盖特别重点群体，如表列种姓（Scheduled Caste, ST）①表列种姓、表列部族分别指列在印度宪法第八表中的种姓和部族，宪法建议在教育和就业方面给予他们特别帮助。、表列部族（Scheduled Tribe, ST）②表列种姓、表列部族分别指列在印度宪法第八表中的种姓和部族，宪法建议在教育和就业方面给予他们特别帮助。、其他落后阶层、少数民族、穆斯林、贫困线以下的儿童、有特殊需求的儿童等，尤其重视在表列种姓、表列部族和少数民族聚居地区引入职业教育。学校还应该监督特别重点群体学生的出勤，为他们组织辅导班，并跟进他们的学习状况。针对有特殊需求的学生，新计划将与“中等教育阶段残疾人全纳教育计划”（Scheme of Inclusive Education for Disabled at Secondary Stage）合作，在建筑上重视无障碍设计，对教师或培训者开展有针对性的专门培训，在课程设置和教学方法上考虑学员的特殊需求[21]。

（六）资助教学材料、教学设备、职业指导与咨询

在教学材料上，新计划将提供大量的教师手册、操作指南、多媒体材料等。职业教育中央研究院负责开发示范性的教学材料，各邦在此基础上将其翻译成本地区所用的语言，并可以根据具体情况加以修订、采用。新计划指出数字化学习是一种重要的人力资本发展形式，对于发展以学习者为中心的教学法尤其重要[22]。为促进数字化学习，职业教育中央研究院和其他具备相应资格的机构将为各种模块化的课程提供电子学习材料。同时，新计划将资助各邦改善其基础设施，为数字化学习提供必要的多媒体设施。

在教学设备上，新计划规定每门课程所需的工具和设备都应在其课程计划中详细列出，作为今后采买的依据。购买教学设备、原材料、消耗品以及维护设备的费用都由新计划提供。同时，新计划还倡导增强与雇主、相关机构和领域专家的联系，请他们为课程所需设备提出建议，甚至直接让他们提供教学设备。

新计划认为，职业指导和咨询对于保证职业教育课程招收到合格的学生、帮助学生根据自己的能力和兴趣选择合适的课程都具有重要作用。因此，新计划将资助校长邀请产业人员担任顾问，为学生提供关于市场动向、职业选择、就业机会、职业教育中纵横流动可能性、自我就业等信息，加强就业指导与咨询。

三、“新中等教育职业化计划”的特点

对比1988年“中等教育职业化计划”实施以来印度中等职业教育的状况，“新中等教育职业化计划”具有以下显著特点。

（一）政府对中等职业教育的支持力度大大提升

为革除1988年“中等教育职业化计划”实施后经费不足的弊端，在新计划下，初中和高中职业教育能够获得充足的经费支持，即每个学校每年获得145万卢比用于发展职业教育师资；政府为进行评估、认证和培训的产业和行业技能委员会提供经费；为购买教材、电子学习材料等提供经费；将新计划总预算的1%用于发展职业教育创新项目；每个层级每个职业角色能够获得20万卢比用于开发课程和编制学习材料；为私立学校提供基于表现的激励资金。而且，新计划是一项中央支持计划，它一改1988年“中等教育职业化计划”下各邦政府承担过多经费的状况，而由联邦政府承担大多数经费，联邦政府与各邦的投入比例为75∶25[23]。联邦政府主要负责经费投入、政策制定和主要标准的出台；各邦和直辖市通过其教育部门和学校董事会在学校内执行或结合当地实际情况加以调整。

（二）能力本位进一步凸显，职业教育体系灵活性增强

新计划下职业教育的课程以专业能力培养为核心，同时注意语言沟通能力、创造力、解决问题能力、合作能力、个性发展等通用技能的培养，旨在使学生通过职业课程的学习为未来进入劳动力市场或继续接受职业教育或普通教育做必要的准备。此计划依托国家职业教育资格框架，通过能力本位的模块化课程、资格认证、学分累积和互换，创造了多进口、多出口的职业教育体系，接受中等职业教育的学生可以自由决定何时进入职业世界或者重回学校，也可以在职业教育与普通教育之间更加自由地转换，还能有更多的机会进入高等教育的学位课程或文凭课程深造。新计划提高了印度职业教育内部各层级之间的纵向贯通性、职业教育与普通教育之间的横向融通性，从而使整个职业教育体系更趋灵活。

（三）公私合作加强，共同促进职业教育发展

作为一项中央支持计划，政府无疑在新计划推进中发挥着主导作用。但同时，为改善印度职业教育长期以来与社会、产业需求脱节的困境，此计划还注重发挥产业和社会的作用，使其积极参与到职业教育发展之中。在新计划下，课程的设计、开发、实施、评估和认证都得到产业和雇主的咨询和建议。产业和雇主也将为职业教育提供专业的师资和合格的评估者。学校校长可以在“产业协调人”的帮助下与产业和雇主合作，共同提供职业培训、开展校园招聘会等。例如，计划规定每门职业教育课程必须包括实践，学校（培训机构）与企业（用人机构）签署备忘录，实践训练由各企业提供。中央和地方政府给予提供实践训练的企业税收减免等多种形式的优惠，以鼓励企业参与到职业教育之中[24]。2017年3月，劳动与雇佣部发布新框架，规定对于缺乏实地训练条件的农村地区，新计划每年资助每个学校30万卢比，用来雇佣各行各业的熟练、半熟练技能人员到学校担任客座教授[25]。这一框架既有利于提高农村地区职业教育的师资质量，又有利于增强职业教育与产业界的联系，使职业教育的人才培养更加符合社会需要。

“新中等教育职业化计划”在人力资源需求评估、课程设置、资格认证体系、师资建设、女性和特殊群体的职业教育、政府支持等方面做出了一系列革新，体现出政府尤其是中央政府对中等职业教育的支持力度越来越大；印度职业教育的人才培养更加重视能力本位，印度职业教育体系以国家职业教育资格框架为依托而变得更加灵活；政府与产业、社会的合作更加紧密，共同促进职业教育的发展。目前，计划尚处于初始阶段，但可以预见，该计划将使印度职业教育体系更富活力，更加符合经济社会发展的需求，服务于印度的国家建设，增强印度在国际劳动力市场上的竞争力。

在我国，中等职业教育在构建现代职业教育体系中发挥着基础性作用，对我国青少年成长和人才培养具有重要意义。2017年3月，教育部等四部门发布的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》指出，目前我国高中教育发展的一个重点任务就是统筹协调普通高中教育与中等职业教育，提高中等职业教育招生比例，要把中等职业教育摆在重要位置[26]。虽然中印两国中等职业教育的情况不尽相同，但是两国都面临着规模不足、优质师资缺乏、与社会联系不紧密、纵横流动性弱等问题，印度“新中等教育职业化计划”对我国中等职业教育的发展具有一定的启示意义。例如，在投入机制上，有必要平衡国家财政经费投入中普通高中教育与中等职业教育的比例；同时通过加大中央政府对中等职业教育的投入占比，改善目前以地方政府投入为主造成的区域间经费鸿沟。又如我国中等职业教育可以通过构建学分累计和转换体系、完善资格认证来加强中等职业教育与其他阶段职业教育之间的联系，并逐步在中等职业教育与普通高中教育之间架设起沟通的桥梁，提高整个职业教育体系的灵活性。