国际教育援助实践及启示

彭丽婷

摘 要：文章首先对国际组织和主要发达国家的国际教育援助进行梳理，之后以印度为例分析了受援国在教育援助中的实践状况。在此基础上，分析了国际教育援助在改善发展中国家的教育条件、促进国际教育合作与交流中的意义；阐述了国际教育援助过程中需要关注的有效性问题；对我国在国际教育援助中的角色和功能定位进行了探讨。

关键词：国际教育；教育援助；实践

长期以来，学校教育一直是国际援助的优先考虑事项之一。半个多世纪以来，国际教育援助既是国际教育交流与合作的重要方面，也是拓展各国对外关系的不可或缺的组成部分。国际教育援助不仅意味着援助方和受援方之间资金的转移，同时意味着知识和技术及其他相关教育资源的转移[1]。它是一个把先进的教育理念、教育方法和教育技术传播到受援国的过程，因此尤其有助于发展中国家提升教育质量以及提高教育研究和教育决策的能力。

一、国际组织及发达国家的国际教育援助

（一）国际组织的教育援助实践历程

国际组织在国际教育援助中作出了重大贡献，其中最有影响力的两个国际组织是世界银行和联合国教科文组织。近半个世纪以来，随着社会环境的不断变化，国际组织的国际教育援助战略也随之改变，在不同的时期体现出不同的特征。二战结束后，联合国及其下属机构和世界银行成立，并开展多边援助，这是世界范围内大规模、制度化的國际发展援助行动的开端。当时的国际教育援助主要表现为由相关组织推进的技术支持和职业培训活动，这一取向影响到一些发达国家的对外援助，如美国的“第四点计划”成为“扩大的技术项目援助”的重要组成部分。1949年1月，美国时任总统杜鲁门的“第四点计划”提出让欠发达地区从美国的科学进步和工业发展中受益，标志着发展中国家成为国际教育援助对象。

20 世纪50-60年代，国际教育援助兴起并获得了巨大的发展。受人力资本理论的影响，教育作为经济建设中人力资源开发的重要手段而得到社会的重视。独立后的发展中国家大多重点发展中等教育、高等教育和职业技术教育而不是初等教育，国际教育援助的对象也倾向于中等教育、高等教育和职业技术教育。

20 世纪60年代末70年代初，发展中国家出现贫困、失业、经济衰退等问题。教育也出现危机，如库姆斯的《世界教育危机》所指出的，教育系统没有及时应对政治经济变化带来的各种形式的不平衡。20世纪60年代末70年代初到冷战结束之前，国际组织的教育援助的特点是：开始重视受援国自身的能力建设环境和专业技术力量；逐步认识到初等教育对于发展中国家的重要性。这时期的国际教育援助包括语言教学和文化交流、派遣教师和专家、帮助建立新大学和技术院校，从而帮助受援国建立完整的现代教育体系。

20世纪50-60年代，发展中国家偏重中等教育和高等教育的发展，但其收效并不高。基础教育投入不足，学生留级率、辍学率持续上升，学力低下，水电等基本物资匮乏，设施设备短缺，合格师资不足[2]。20世纪70年代提出的“人类基本需求”的发展战略开始受到更多的关注，且有研究表明基础教育的投资收益率是最高的。20世纪70年代国际教育援助的重点转移到与人类生活密切相关的基础教育、卫生、饮水等领域，加强对弱势群体的扶贫工作。20世纪80年代对基础教育的援助大多数流向低收入或中低收入国家，援助的重点是基础设施建设，农村教育、女童教育不再被忽视。

20 世纪90 年代，随着冷战的结束，国际教育援助出现新的特征，联合国回到国际事务舞台的中央，国际教育援助以满足每个人的受教育权和基本学习需求为目标。1990 年，联合国教科文组织等国际组织召开以“全民教育——满足基本的学习需要”为主题的世界全民教育大会，会议通过了《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需求的行动纲领》。《世界全民教育宣言》提出要满足处境不利的受教育群体的受教育权和基本的学习需要。同年，世界银行重申“对初等教育的投资回报率高于其他层次的教育”。

进入21 世纪，国际发展援助再次聚焦贫困问题。2000 年4 月，世界教育论坛在达喀尔召开，会议通过了《达喀尔行动纲领》以兑现全民教育的承诺。《达喀尔行动纲领》包括两个关键点：一是为所有国家提出了到2015年要实现的6项宽泛的教育目标；二是为国际社会、国家、政府、非政府组织等利益相关者制定了12项战略。在达喀尔会议召开后的一段时间内，教育援助增长很快。“2000-2004 年，对教育领域的直接援助额度从46亿美元增加到85亿美元，提高了85%。”[3]

总体而言，20世纪90年代至今，国际教育援助增长较快，在基础教育领域尤为明显。2010年联合国教科文组织公布的《全民教育全球监测报告》显示，在普及初等教育方面，世界上一些最贫穷的国家极大地提高了入学率，性别差距在缩小，弱势群体比以往拥有更多的机会，发展中国家学业完成率上升。但是也要看到进步是局部的，性别差距依然存在，初等教育还没有普及到边缘群体的每个人。另一方面，援助资金的限制阻碍国际社会推动发展中国家满足全民基本学习需要的宏观目标，也阻碍改善处境不利儿童获得受教育权利。20 世纪90 年代以来，国际教育援助已经进入全面发展阶段。在援助规模上，总体呈现增长态势；在援助形式上，也从传统的项目援助转向全面的“部门援助”和“计划援助”；在援助类型上，从传统的双边援助走向多边援助。[4]

（二）主要发达国家的教育援助实践和政策分析

美国作为世界上最早开始向发展中国家进行教育援助的国家之一，其援助的主要区域包括撒哈拉以南的非洲、亚洲、中东、拉丁美洲和加勒比地区、欧洲。第二次世界大战后，美国实施了第一个援助计划，为欧洲提供了大量的援助，帮助非洲大陆重建基础设施，加强当地的经济。

美国教育援助的下一个里程碑在1961年，时任总统肯尼迪签署了《对外援助法》，成立了美国国际开发署（USAID）。美国国际开发署是一个独立的联邦政府机构，接受国务秘书的总体外交政策指导，由总统任命并由参议院确立的行政长官领导。美国国际开发署与其他美国政府机构、捐助者、多边机构、民间社会和私营部门合作，确保所有人享有全纳的、高质量的教育——特别是边缘化和弱势人群。美国国际开发署教育战略的目标包括：提高小学生的阅读技能，增加学业成功率；增加青年就业机会，加强高等教育体系，使青年找到好工作，为国家经济发展作出贡献；在危机和冲突环境中增加平等接受教育的机会[5]。美国国际开发署的成立标志着美国对外援助工作的不断深入，是第一个把经济和社会进步纳入全球长期发展重点的美国外援机构。

进入21世纪，美国在2005年发布了《教育战略：通过学习改善生活》，重点阐述了美国新时期的两个教育援助目标：促进公平的、有质量的教育，加强劳动力市场的知识和技能。为了响应新时代人人接受教育的呼吁，2010年底，美国国际开发署制定了《2011-2015年教育战略》。这一教育战略以发展为前提，即教育既是人类发展的基础，也与广泛的经济增长和民主治理密切相关。根据预计的资源可用性和上述政策原则，美国国际开发署追求三个全球教育目标：到2015年，提高1亿小学生的阅读技能；提高高等教育和劳动力发展计划的质量，以培养与国家发展目标相关的劳动力技能；到2015年增加1500万名学习者在危机和冲突环境中公平获得教育的机会。结果显示，《2011-2015年教育战略》资助了45个国家的151个基础教育项目，直接惠及了4160多万名儿童和青年；在危机和冲突环境中，为1180万名儿童和青年创设了安全的学习环境并建立优质的教育；帮助60.9万人改善就业。[6]

英国的援助理念是“减贫”。1997年成立国际发展部（DFID）作为援助机构，其在教育援助方面的主要工作包括：普及基础教育、平衡性别差异、全民教育、提升教育质量、教育与艾滋病防治、动乱和不稳定区域的教育、高等和职业教育。随后，国际发展部颁布了发展白皮书《消除贫困：21世纪的挑战》。白皮书指明了英国援助的重点领域，主要是促进可持续发展、关注贫困阶层的教育与医疗、改善自然资源和环境保护。2000年，国际发展部《消除贫困：让全球化惠及贫困人口》白皮书，再次强调这些援助目标的同时，重点分析了全球化进程给贫穷国家带来的挑战与机遇。国际发展部为了改善世界上最贫穷国家的教育，2013年发布了《教育立场文件：改善学习，扩大机会》。为了兑现千年发展目标和全民教育目标的承诺，国际发展部将重点放在三个核心事项上：提高学习质量；帮助所有的儿童，特别是贫穷国家的儿童接受教育；让女童留在学校。为了实现这些事项，保守党和自由民主党联合政府发表了《2010-2015年政府政策：发展中国家的教育》，阐述了到2015年的教育援助计划是提高教育水平，培训19万名教师，引进教育监测，给予家长更多的发言权，使他们能够确保子女从高质量的教学中受益；为1100万名儿童提供教育，通过“女童教育挑战”让更多女童入学；通过提高非洲和亚洲200多所高等教育机构的质量来支持高等教育，每年为750～800名英联邦学生提供奖学金；把一半的教育援助经费用于失学儿童占比高于2/5的不稳定或处于战争中的国家；让儿童入学并留在学校，提高教育质量。

日本在二战之后曾经接受过国际援助，随着经济的发展，它从受援国变为援助国。日本的国际援助部门是日本国际协力机构，该机构的教育援助业务主要包括学校教育、扫盲教育、社会教育、职业培训等。1954年，日本加入援助南亚和东南亚国家的“科伦坡计划”，这标志着日本的援助国地位得到国际认可。20世纪60年代，日本继续扩大接收外国留学生的数量并且参与“卡拉奇计划”，这时期的国际教育援助强调经济发展。1974年发布《教育、科学和文化国际交流报告》，该报告奠定了日本20世纪70-80年代国际教育合作与交流的基础。1989年，日本官方发展援助金额以89.65亿美元超过美国居于世界第一。

二、印度接受基础教育援助的实践

在国际教育援助中，发展中国家一般扮演的是受援助的角色。尤其是印度、孟加拉国、巴基斯坦、尼日利亚等国家，其教育普及水平低下、失学儿童数量巨大，而政府又无法在短期内有效提升教育质量，因此，这些国家往往接受较多的国际教育援助。下面以印度为例，简要分析发展中国家在接受国际教育援助方面的实践。

印度人口众多、出生率高，教育普及成为政府多年来必须面对的严峻挑战。然而，在1990年之前，印度接受的国际教育援助非常少，其中的重要原因在于印度政府有意识地对外部援助进行抵制，不欢迎外部力量介入其基础教育体系。但在2000年之后，随着国际社会对普及全民教育的关注，印度政府也开始转变态度，积极接受外部援助。由此，国际社会对印度基础教育的援助水平快速提升。

20世纪90年代之前，印度接受的国际援助较少，较早的援助项目有1986 年由英国海外发展机构支持的“安得拉邦基础教育项目”（APPEP），以及联合国儿童基金会支持的一些非正规教育项目。进入20世纪90年代，印度接受的外部援助主要包括联合国儿童基金会的“比哈尔邦教育计划”、瑞典国际发展机构在拉贾斯坦邦发起的“边远地区小学教育计划”、世界银行支持的“北方邦基础教育计划”，此外还有当时的欧洲共同体对印度基础教育提供的信贷补充援助等。进入21世纪之后，印度接受援助的质量进一步提高，其利用外部资源发展自身教育的水平也不断提高。例如，2001-2012年，印度利用外部资金和办学经验，启动了“初等教育普及计划”，该计划不仅要普及5年的初级小学教育，而且要普及8年的初等教育。①

除了整体性的教育改进项目，印度政府积极将援助资金和其他资源落到实处，切实解决学校教育的现实问题。例如，2005年儿童基金会与宜家社会服务机构合作，为印度没有通电的中小学提供太阳能灯。2009年，宜家发起“安全优质教育计划”和“重返校园计划”，与儿童基金会一起，在印度北方邦八个地区的学校建设厕所和其他卫生设施，为儿童提供肥皂，以及帮助童工重返校园。

教育援助不仅体现为经济上的支持，一些先进的办学理念和教育思想也会在援助过程中融入受援助国的实践。印度在接受外部资金支持的同时，也吸收了国外的教育經验，这有助于提升其教育质量和办学水平。经过多年的努力，印度基础教育质量有了一些提升，例如，儿童的辍学率不断降低，具体如表1所示。

印度作为接受教育援助的大国，在利用外来教育援助的资源配置取向上曾一度集中于高等教育和职业教育领域而很少流向基础教育。在进入21世纪之后，援助资金开始向基础教育领域优先分配，这反映了印度政府对于通过普及教育而提升整体人力资源水平的重视。“通过解决经济贫困实现人类发展及追求幸福的目标相对有限，依靠高等教育和职业教育领域的援助而获益的人群也相对有限，而通过解决‘人文贫困来消解经济贫困则更具有长远意义。基础教育投入对于受援国在保健、卫生、增加选择机会、扩大社会参与过程中发挥着巨大而深远的作用”[8]。发展中国家在接受国际教育援助的过程中需要有一个明确的制度设计和实践方向，这样才能更有效利用外来援助资源，更好地借助外力发展本国教育。

三、启示

（一）国际教育援助对于教育发展具有重大意义

首先，国际教育援助缩小了教育上的性别、地区和贫富差距，促进受援国的教育公平。国际教育援助不仅对受援国教育事业产生了重要的影响，而且在很大程度上促进了世界范围内的教育合作交流，推动了世界教育研究的深入发展。[9]

其次，国际教育援助促进了发展中国家的能力建设。只有提高受援国的自身发展能力，才能减少他们对外部援助的依赖。援助国帮助受援国建立本国教育体系，使受援国加强自主管理，从而让国际援助效果最大化。

最后，援助国和受援国之间不断地沟通交流，在国际援助问题上达成共识。这促进了援助双方的进一步了解，并将双方之间的教育合作与交流从教育援助扩大到人员往来、合作科研、信息分享、政策对话等多个领域。

（二）国际教育援助要充分关注有效性问题

国际援助起步于二战结束之后，半个多世纪以来已发展为包括双边官方援助、多边官方援助、非官方援助等多种形式，被认为是促进贫困国家经济和社会发展的有力手段。然而，国际援助的实践并不顺风顺水，原因之一在于援助方在提供援助时往往会捆绑一定的条件，受援方也会在援助问题上提出自己的利益诉求。因此，如何在符合双方共同利益的基础上提高援助的有效性就成为21世纪国际援助领域需要解决的一个问题。2005年，经合组织（OECD）在巴黎举办了第二届援助有效性高层论坛，并签署了《巴黎宣言》（Paris Declaration）。会议提出的“援助有效性”（Aid Effectiveness）概念已经成为今天援助领域需要遵循的重要理念和基本原则。

“援助有效性”意味着在援助方和受援方的积极合作下有效实现援助目标。对此，《巴黎宣言》主张的基本精神是：“强调发展中国家主导其发展政策和战略的主体性；优化资源，更好地服务于受援国的优先需要；简化捐赠程序，进行信息分享；增加透明度，避免重复捐赠；援助方和受援国共同为发展结果承担责任”[10]。对教育援助而言，这些原则的落实有助于真正达到双方制定的预期目标，让援助资源发挥建设性作用，切实改进贫困国家和地区的教育面貌。

（三）我国在国际教育援助中的角色和功能定位

中国的逐步崛起改变了世界政治经济格局，在日趋国际化的教育领域，我国不能在国际教育援助中缺席，如何定位我国的角色和功能，笔者认为可以从两个基本维度进行分析。

从我国已经成为世界上有影响力的大国这一视角来看，为了进一步提升我国的教育影响力和其他“软实力”，需要我国承担起大国的责任，积极参与对欠发达国家和地区的教育援助。随着“一带一路”建设的逐步深入，教育领域的对外开放必将成为国家教育发展的重大关切。2016年我国颁布了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，提出“坚持扩大开放，做强中国教育，推进人文交流，不断提升我国教育质量、国家软实力和国际影响力”；2017年，党的《十九大报告》明确提出 “建设教育强国，把教育事业放在优先位置”的基本方针。显然，建设教育强国需要积极融入国际化的潮流，并在这一潮流中提出我国的主张，甚至重新定义国际化。而要做到这一点，就必须让更多的国家理解我国教育和文化，在积极援助欠发达国家和地区的过程中增进国际信任和相互了解，面向全人类的教育发展，承担我国的责任并作出贡献。

另一方面，当前我国教育发展仍然面临很多问题，学校教育的一大问题是素质教育发展不充分和优质教育发展不均衡，因此发展素质教育、推进教育公平仍然是我国在很长时期内面临的重要课题。从这一角度而言，我国也是受援国的角色。作为受援方接受国际组织、发达国家和相关机构的教育援助，并积极有效地利用这些资源，提升我国的教育质量。

总之，无论是“走出去”还是“请进来”，教育援助都是一种双边甚至多边的活動。而且，国际教育援助不能流于表面的资金支持，它在深层次上属于人文交流，正如习近平主席所强调的，“要切实推进民心相通，弘扬丝路精神，推进文明交流互鉴，重视人文合作”。教育领域的国际援助在本质上是一种“民心相通”的基本工程，抓住了这一本质属性，我们才能在国际教育援助中大有作为。

注释：

①印度的初等教育包括初小教育和高小教育，时间共8年。其中，初小教育5年，高小教育3年。

参考文献：

[1][9]赵玉池，陈时见.国际教育援助及其对世界教育发展的影响[J].比较教育研究，2010（10）：49-54.

[2]袁本涛.发展教育论[M].南京：江苏教育出版社，2005：536.

[3]赵玉池.国际教育援助发展的四个历史阶段[J].外国教育研究，2013（5）：80-87.

[4]熊淳.国际教育援助的人文理性：基础教育援助的价值取向[J].教育发展研究，2012（12）：27-30.

[5][6]美国国际开发署[EB/OL].https：//www.usaid.gov/education，2017-10-28.

[7]Department of School Education and Literacy & Department of Higher Education， Ministry of Human Resource Development. Annual Report 2014-15[EB/OL].http：//mhrd.gov.in，2015-12-31.

[8]胡瑞.印度接受国际教育援助的变革研究[J].比较教育研究，2017（7）：27-32.

[10]郑崧.有效援助议程下的中国对非教育援助[J].比较教育研究，2011（12）：48-52.

编辑 朱婷婷