新形势下提升区级统计能力的思考

□上海市统计局课题组

当前，我国正处于全面建成小康社会决胜期，上海正处于全面深化改革，推进创新驱动发展、经济转型升级，建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，打造具有国际影响力的科技创新中心的关键阶段，新形势、新阶段对区级统计部门提出了更高的要求。区级统计工作如何谋创新、促发展，关键在于筑牢根基、主动作为。

2016年底，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》（以下简称中央《意见》），指出不断提高统计数据质量，根本出路在深化统计管理体制改革。作为统计工作的中间环节，区统计工作起着承上启下的重要作用，是上海统计工作服务科学决策的重要组成。面对当前中央对统计改革发展决策部署、统计需求不断增加、大数据时代的到来及新经济快速发展的新形势，各级统计部门特别是区统计工作面临着严峻挑战。如何进一步健全区级统计工作管理体制，发挥各区主观能动性，有的放矢、重点突出推动区统计工作管理能力和统计业务能力的全面提升，更好地满足国家、市委市政府以及区委区政府宏观管理和科学决策，值得我们好好思考。

上海市各区统计工作的职责定位

统计工作是经济社会发展的重要综合性基础性工作，统计数据是国家宏观调控和科学管理的重要依据。目前，上海16个区均设立统计局，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作，是国家“统一领导、分级负责”统计管理体系的重要体现。

（一）核心职责

根据《统计法》有关条款和最新公布的《统计法实施条例》，我们把区级统计部门的核心职责具体概括为：在本级人民政府和市统计局的双重领导下，贯彻执行国家统计调查制度和经批准的地方统计调查制度，组织实施国家或地方统计调查，会同有关部门组织实施重大国情国力普查，对本地区经济和社会发展基本情况进行统计分析、统计预测和统计监督，及时向地方党政领导及有关部门提供统计信息和咨询建议；搜集、整理、提供和管理本地区统计资料等。

（二）保障性职责

为做好统计工作，更好履行统计职责，目前区级统计部门还需承担的重要工作职责有：负责监督检查统计法律法规和统计制度在本行政区域的实施，依法查处本行政区域内发生的统计违法行为；做好本区部门统计调查项目的审批管理，指导本区部门统计工作；负责本区基本单位名录库的维护更新；推动本区统计信息化建设；组织指导本区各部门、各街镇的统计基础建设工作，对街镇统计业务进行管理和指导，组织开展统计教育和培训；承办区委区政府交办的其他事项等。这部分可称为区级统计部门的保障性职责。

（三）阶段性重要职责

此外，随着社会经济的发展，统计的工作职能内涵不断丰富，外延不断扩大，在不同发展阶段下表现出不同的阶段性特征。《统计法实施条例》第三条指出，县级以上人民政府统计机构和有关部门应当加强统计规律研究，健全新兴产业等统计，完善经济、社会、科技、资源和环境统计，推进互联网、大数据、云计算等现代信息技术在统计工作中的应用，满足经济社会发展需要。我们把这部分称为区级统计部门的阶段性重要职责。具体到每个区，各区在特定阶段都有自己的规划目标、功能定位及重点发展产业等，如当前黄浦区规划对接“中央活动区”；长宁区重点发展航空服务业、“互联网+生活性服务业”和时尚文化创意产业三大产业；崇明区定位为建设世界性生态岛等。区级统计部门要从统计专业角度，“用数据”对本区发展特色有所反映，为本区经济和社会管理提供基础数据服务和量化的动态监测资料，这也是区级统计部门的阶段性重要职责之一。

区级统计工作面临的主要困难与问题

（一）管理体制的不完善对区级统计数据质量的提高存在影响风险

在统一领导分级负责管理体制下，目前区级统计部门在统计业务方面，接受市统计局的领导、管理和协调。同时，区级统计部门作为区政府的组成部门，在行政上受区政府领导，作为区政府的组成部门，其机构、主要负责人、工作人员、经费等都由区政府管理，因此区级统计部门工作为区政府服务的意识更强。同时，由于现行干部考核机制及考核指标体系的不完善，有时考核会将统计部门作为指标任务完成的责任单位，甚至有时区领导为了本区利益甚至个人名利，直接或间接干扰统计数据，影响统计部门独立调查、独立报告职权，统计数据质量存在失真风险。

（二）对部门统计协调力度不够，行政数据共享机制不健全

根据《统计法》第二十八条，县级以上人民政府有关部门依法组织、管理本部门职责范围内的统计工作，实施统计调查，在统计业务上受本级政府统计机构的指导。实际工作中,由于区级统计部门与其他部门同属于区政府组成部门，区级统计部门在统计业务分工、调查项目设立、统计数据发布等方面难以协调部门统计，对部门统计调查及其统计数据的指导有限。另一方面，面对新增的某些产业统计、一次性调查工作，是由统计部门负责还是行业主管部门负责，由于职责界限不清、分工模糊，往往由区领导拍板决定。如2016年全市开展的体育产业调查，有的区由统计部门牵头负责，有的区则由区体育部门牵头，在工作的上下衔接、口径一致性上存在问题。这些问题既影响了部门间统计数据的可比性和一致性，也加重了调查对象的负担。

中央《意见》明确提出“广泛应用部门行政记录，积极推动统计信息共享”，为创新统计调查工作方式，降低调查成本，提高工作效率，搞好新形势下统计工作指明了方向。目前行政记录共享还存在法律障碍、顶层设计不够，部门间行政记录数据的共享机制还很不健全，数据的共享往往靠“人情”，某些数据的可获得性、获得频率存在不确定性。此外，由于区与区之间的数据共享程度不完全一致，各区间数据的可比性较差。

（三）统计服务能力与各界需求还有较大差距

1.统计数据信息与区政府领导关注点有差异

一方面统计数据大部分局限于限额以上，有时不能全面反映区域重点发展产业、行业情况，且由于企业注册地和经营地相分离，区级统计部门所掌握的在地统计数据口径与区领导所关注的税收口径往往不同，不能完全满足区领导和相关部门的管理需求。另一方面，现在的统计指标大多局限于经济领域，通过部门汇总上来的社会指标更新频率较低，且社会领域方面的调查具体到某个区的范围样本较少，往往无法直接反映某个区的实际情况，社会领域指标数据存在不足。

2.统计分析研究产品精品不多

统计分析研究是建立在统计数据基础上、更好体现统计职能的重要统计产品。区级层面的统计人员，特别是负责专业统计报表的人员，更多的精力放在报表采集、催报等事务性工作上，鲜有时间和精力来进行数据的分析和研究。而区级统计部门综合分析人员也比较有限，统计数据的深度分析和挖掘不够，提供的统计分析研究产品精品相对较少，分析研究的领域相对较窄，还有许多空白点和薄弱点，为区域经济社会发展提供强有力的决策支持能力还有待提高。

（四）基层统计力量不足与统计任务繁重的矛盾日趋加剧

据初步统计，2016年国家和市统计局布置到各区的统计报表共计124张，统计指标3300余个，国家和市局布置到各区的一次性、专项性调查任务约有20项,不包括各区自行开展的统计调查工作。受限于机构改革和编制缩减，区级统计部门的现有统计力量，无法满足实际统计工作需要，特别是对于尚未设立调查队的中心区统计机构来说，调查力量捉襟见肘、疲于应付。而大数据的兴起与新经济快速发展，对既有统计专业知识又有较强信息技术处理能力人员的需求量较大。如何组建一支专业性强、干劲足的区级统计队伍，也是各区面临的一大问题。

（五）统计购买服务尚处在起步阶段

自2013年来，国务院、市政府和国家局先后出台意见、办法，推进政府购买服务工作。近几年，部分区级统计部门也在尝试使用政府购买服务方式开展统计调查，如徐汇区的非公人才调查及部分专项调查、虹口区的海洋经济调查，通过购买服务方式交由社会调查公司完成，区级统计部门负责调查质量的验收。从各区反映情况来看，一方面由于统计调查机构的专业性、技术性要求较高，目前上海本地有影响力的统计调查机构不多；同时，现在不少对居民户的调查，需要街道、居委会等政府机构部门的协助配合入户，如果交由社会调查机构完成，将会增加调查成本，调查质量也存在不确定风险。因此，在现有政府相关办法中对统计可以购买的服务内容没有明确规定的情况下，各区虽然希望通过购买服务方式减轻工作负担，但实际操作仍比较谨慎。

对提升区级统计工作能力的几点建议

党的十九大从健全党和国家监督体系角度，明确提出“完善统计体制”的要求，标志着我国统计事业步入以改革促发展、以创新提质量的新阶段，为新时代统计工作指明了方向。

（一）进一步健全区级统计工作管理体制

1.加强对区统计工作管理

各区应贯彻落实中央、市委和市局三个《意见》要求，结合本地区实际，研究制定加强本区统计工作的具体实施办法，强化统计职责，由此带动区委区政府、相关部门、企业和社会公众对加强统计工作的重视，进一步提高统计数据质量。

市委《意见》明确提出区统计局主要负责人的任免、调动，其人选在提交区委常委会会议讨论前需征得市统计局党组同意。作为区统计干部的“协管”部门，要求市局转变观念，主动与干部主管单位沟通，介入到区统计干部的酝酿、考察等环节，要敢于和善于提出不同意见，更好地协助区组织部门选拔选准干部。

2.统计工作纳入领导干部考核范围

张高丽副总理到国家统计局调研时指出，“要切实加强对领导干部统计工作的考核管理，完善政绩考核指标，改进政绩考核方法，对统计造假、弄虚作假的，实行‘一票否决制’”。要把区委区政府领导、统计部门负责人维护统计数据质量以及防范和惩治统计造假、弄虚作假作为考核统计工作重要内容。近些年，上海各区未出现“唯GDP”的考核方式，但不代表不要GDP，不是不要发展，不是不考核发展，而是要准确考核科学发展、全面发展的成效。这就要求区统计机构当好区委区政府的参谋助手，用真实准确、完整及时的统计数据客观、科学反映领导干部的政绩。

3.增强区统计机构独立性，完善统计机构设置

依照《统计法》关于统计机构设定和人员配备的规定，结合实际，进一步强化区级特别是浦东新区和中心城区统计机构工作职责，增强统计机构独立性，保证统计负责人和统计人员在编在岗，确保统计机构和统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯。完善统计机构内设部门设置和人员结构，根据新形势重点加强服务业统计、统计执法等工作。

（二）严格数据质量责任控制，强化统计核心职责

1.建立健全数据质量责任制

统计的生命在于真实。数据质量责任制是保证统计数据和服务质量的一项基础性工作。对区统计工作来说，区委区政府主要责任人对防范和惩治统计造假、弄虚作假负领导责任，分管负责人负直接领导责任。区统计机构主要负责人是统计数据质量的第一责任人，领导班子成员负主体责任。区统计机构及工作人员是统计数据生产和质量控制的主体，对本地区、本专业、本岗位的数据质量负责。

2.加强数据审核评估，确保各环节工作的完成情况与数据质量要求相符

按照《国家统计数据质量保证框架》确定统计数据质量管理目标，建立统计数据质量可追溯和问责机制。对所有报表在审核中要做到层层把关，严格核实。对苗头性问题及时处理，杜绝基层统计数据在填报过程中出现的原发性差错。不断完善主要统计指标数据评估办法，科学审核评估数据，确保各项统计指标数据的真实、准确、可信。加大对源头数据核查、抽查力度，确保各环节工作的完成情况与数据质量要求相符。

3.落实《县级统计工作规范》和《乡镇统计工作规范》，进一步规范基层统计工作流程

各区可根据国家和上海市区、乡镇统计工作规范，制定适合本地区的规范化工作办法和考核标准，对本区、街镇统计工作情况进行综合考评，进一步完善统计资料管理制度、统计业务岗位责任和统计人员考核等制度，规范基层统计行为，加强内部管理，确保基层统计规范化建设工作的扎实开展。

（三）发挥各区主观能动性，提高统计服务水平

1.数据产品强化时效性、主动性

区级统计部门要进一步及时有效地提供统计调查数据，通过数据表格、图形等多种形式及时地向党政领导和部门提供统计数据；从数据质量、刊物内容等方面对统计月报手册、统计年鉴等统计产品进行整合修改，提升统计信息服务的质量，满足社会各界对统计数据的需求。通过形式多样的新媒体及时向社会发布和展示统计调查结果。

2.统计分析强化大局观、前瞻性

区统计机构除常规进度信息外，更要树立大局意识，围绕供给侧结构性改革、科创中心建设、城乡融合发展等重大战略课题，站在全市、全区发展的高度深入研究；加强对经济形势的预测预判，注重挖掘具有先行意义的调查数据，为准确判断形势、科学制定政策提供针对性强、参考价值高的咨询建议；结合新产业、新业态、新商业模式在本区发展特点，加强对新经济的跟踪监测和预判预警，更好发挥决策咨询监督职能；准确捕捉社会发展的热点、难点，发现存在的具有倾向性、苗头性问题，为落实和进一步完善相关改革与发展政策提供有效服务。

（四）推动统计改革创新，提升统计运作效率

1.结合本区发展特色，积极探索开展新经济统计

各区根据自身发展特点，均设定了本区特色发展目标、重点产业，如浦东重点打造科创中心核心功能区，宝山区着力发展邮轮经济，青浦重点推进会展服务和北斗西虹桥基地等。从国家、市级层面的统计方法制度、统计标准、统计指标体系必然不能对这些区域特色做到全覆盖、详统计，这就要求区级统计部门发挥主观能动性，根据通用的统计方法和分类标准，主动研究、科学评估，建立符合本区域特色的功能区、产业或行业的具体统计方法、统计指标监测体系等，更好为地方决策管理服务。

2.加强对部门统计工作管理和指导

各区级统计部门要进一步加强对部门统计的协调、指导和服务，按照国家局2017年新施行的《部门统计调查项目管理办法》，严格按照审核条件对申请审批的部门统计调查项目进行审查，加强部门统计调查项目的规范性、统一性管理。统计部门应向有关部门提供有关统计业务咨询、统计调查制度设计指导、统计业务培训等服务。区统计机构要依法查处本级和下级人民政府有关部门和统计调查对象执行部门统计调查制度中发生的统计违法行为。

3.积极推进本区行政数据的共享

这几年徐汇、静安、嘉定等不少区级统计部门在探索建立本区经济社会数据共享平台，促进了部门信息互通，有利于对区域经济社会发展更为准确的监测、分析和预警。各区应充分运用现代信息技术手段和方法，通过整合区级行政部门数据、开发利用社会数据资源，建立区级信息共享平台，提高区级统计共享效率与统计服务水平。

4.积极探索推进向社会力量购买服务工作

目前，国家和上海市在推进政府购买社会服务方面，已出台一些较原则的指导意见和办法。区级统计部门应积极探索开展统计购买社会服务工作，结合自身工作实际，细化操作流程，逐步积累工作经验。