江苏精准扶贫现状及可持续路径研究

□张桂香 孙杰 李响

精准扶贫是政府当前和今后一个时期内治理贫困的重点。随着江苏精准扶贫工作的不断深化，精准扶贫工作取得了一定的成效。但目前农村精准扶贫在实际执行中还存在着诸多的问题或困境，本文总结了江苏精准扶贫取得的成效，并从“精准识别、精准帮扶持和精准管理”三个方面分析精准扶贫存在的问题或难点，探究精准扶贫政策的科学内涵及其可持续性路径选择，有利于更好地把握政策走向，为制定切实可行的精准扶贫措施提供政策建议。

2017年是实施脱贫致富奔小康工程承上启下、深化落实、重点突破的关键之年。江苏各地认真落实省委省政府关于扶贫开发工作的决策部署，坚持“两聚一高”主题，强化帮扶责任，加大帮扶力度，创新帮扶措施，扎实推进脱贫致富奔小康工程，精准扶贫取得了显著实效，为确保2020年决胜高水平全面小康、建设“强富美高”新江苏打下坚实的基础。

江苏精准扶贫取得的主要成效

（一）农村低收入人口大幅减少，村集体经济实力大幅提升

1.深入实施精准扶贫、减贫效果明显。按照统一标准、户为单元的思路，通过农村低收入人口的精确识别、建档立卡工作，建立了动态调整、信息化管理的工作机制，确定农村年人均纯收入6000元以下的农村低收入人口为103.29万户、276.78万人，其中苏北地区260万占总数94%。到2017年底，共有133.18万建档立卡农村低收入人口人均纯收入提高到6000元，实现了“十三五”时期前2年江苏省精准扶贫的工作目标。

2.重点支持发展村级集体经济，增强带动低收入农户脱贫增收能力。依据衡量村级发展能力的主要统计指标，江苏省筛选确定省级经济薄弱村821个，省和苏北各市、县(市、区)同步选派优秀干部组建工作队。实行驻村定点帮扶，实现省级经济薄弱村驻村第一书记全覆盖。2016年，238个经济薄弱村集体年收入达到18万元,2017年，又有242个经济薄弱村集体年收入达到18万元，累计减少达58.5%。

（二）低收入农户收入实现较快增长，增收能力不断提升

1.苏北低收入农户收入增长较快，增收能力不断增强。根据江苏省低收入农户统计监测资料，2017年，苏北低收入农户人均可支配收入为6766元，比上年增加1263元，同比增长23.0%,比苏北农村居民人均可支配收入增速高13.7个百分点。低收入农户收入来源多元化，各项扶贫举措落地见效，外出务工农户增加，土地流转加快，收入四大项均增长。2017年苏北五市低收入农户人均工资性收入2316元，比上年增长24.7%；人均经营净收入1872元，比上年增长4.7%；人均财产净收入158元，比上年增长31.9%，其中土地经营权租金净收入145元，比上年增长30.4%；人均转移净收入2420元，比上年增长39.3%，其中社会救济和补助990元，比上年增长45.4%。

2.重点区域低收入农户收入均实现较快增长，扶贫成效明显。省委、省政府继续将扶贫开发重点片区作为主战场，整体帮扶力度持续加大。2017年，湖西老区、涟沭结合部、西南岗地区、成子湖周边地区、石梁河库区、灌溉总渠以北地区6大重点片区低收入农户人均可支配收入达6741元，比上年增长21.9%。苏北地区低收入人口和经济薄弱村相对较多的12个重点帮扶县（区）①注：①省级12个重点县市为丰县、睢宁县、灌云县、灌南县、淮安区、淮阴区、涟水县、响水县、滨海县、沭阳县、泗阳县、泗洪县。低收入农户人均可支配收入达6680元，比上年增长21.5%。

3.一般贫困户最具脱贫增收潜力，五保户收入已突破7500元。从贫困户属性来看，一般贫困户收入增长最快，人均可支配收入6716元，比上年增长23.9%，一般贫困户收入主要来源于就近打工和农业经营，其中工资性收入达2765元，占41.2%，经营净收入达2050元，占30.5%，两者合计占比超7成。五保户人均可支配收入为7615元，其中转移净收入达6627元，比上年增长33.0%，占可支配收入比重为87.0%，比上年增加6.6个百分点。低保户人均可支配收入为6782元，其中转移净收入达3667元，比上年增长34.0%，占可支配收入比重为54.1%，比上年增加5.6个百分点。

（三）农村低收入人口消费水平持续提高，消费结构不断优化

1.消费结构进一步优化，吃饭穿衣支出占比下降。2017年苏北低收入农户人均生活消费支出5780元，比上年增加811元，增长16.3%，低收入农户人均生活消费支出占可支配收入的比重为85.4%，比上年减少4.9个百分点。

2.耐用消费品拥有量逐步增加，与苏北农村平均水平的差距逐渐缩小。传统耐用消费品拥有量稳步提高，2017年，苏北低收入农户每百户拥有空调、热水器、电冰箱、洗衣机、彩电等均比上年增加；与苏北农村居民平均水平的差距缩小。2017年，苏北低收入农户每百户助力车、移动电话拥有量也比上年增加，其中接入互联网的移动电话为48.2部，比上年增加11.4部。

（四）低收入人口保障水平明显提升，生活条件得到改善

1.教育文化水平稳步提升。2017年，苏北低收入农户人均教育支出为 505元，比上年增加79元，增长18.7%。从住户成员（6周岁及以上）受教育程度来看，未上过学的占比为19.7%，比上年下降1个百分点，受过高中及以上教育的占比为8.7%，比上年增加0.5个百分点。适龄人口入学率总体有所提升，苏北低收入家庭适龄人口中，小学入学率比上年下降0.2个百分点；初中入学率（1比上年提升2.2个百分点；高中入学率比上年提升7.8%；高等院校入学率比上年提升2.7个百分点。

2.医疗卫生水平逐步改善。2017年，苏北低收入农户参加医疗保险的占99.3%，比上年提高0.2个百分点；有病能及时就医的占95.9%，比上年提升1.2个百分点；个人缴纳的医疗保险费用人均109元，比上年增加7元；人均报销医疗费189元，比上年增加64元，报销比重占医疗服务费的21.7%，比上年提高4个百分点。

3.住房安全有所保障，配套设施进一步完善。2017年苏北低收入农户人均住房建筑面积32.4平方米,比上年增加0.9平方米。砖瓦化率达98.1%，其中砖瓦砖木结构的住房占58.0%，砖混结构的住房占33.9%，钢混结构的住房占6.2%。从建筑年代来看，10年以下的住房占25.6%，比上年增加1个百分点，10—20年的住房占36.7%，20年以上的住房占37.7%，比上年下降1个百分点。

4.饮水安全不断提高，卫生设施不断改善。2017年，使用管道供水的低收入农户比重为84.3%，比上年提高1.3个百分点，使用经过净化处理自来水的农户比重为76.1%，比上年提高1.9个百分点。独用厕所的低收入农户比重为95.5%，比上年年提高0.4个百分点，使用卫生厕所的低收入农户比重为32.6%，比上年提高1个百分点，有洗澡设施的低收入农户比重为58.6%，比上年提高1.4个百分点。

二、江苏推进精准扶贫过程中存在的问题和困境

（一）“精准识别”中存在的问题

1.贫困标准制定的复杂性。贫困的概念逐步从绝对贫困转向相对贫困,贫困标准从绝对标准转向相对标准。省市县贫困标准的制定需要考虑到本地区的经济发展水平、收入分布状况、居民消费生活方式等，到2020年使江苏省农村低收入人口人均纯收入达到6000元，这一标准是否能符合江苏省情，还有商榷之处。

2.贫困识别标准的单一性。当前，精准识别主要根据收入水平制定贫困标准识别贫困户，但收入只能反映人类发展和贫困的一个方面，需要包括住房、财产、资源、能力不足和抵抗风险能力低等多维贫困因素,或是因学、因病、因婚导致的支出性贫困，需要用多个方面综合加权指数来衡量。

3.贫困户识别方法有待进一步完善。首先受农村资产信息平台不完善、家庭微观统计体系不健全等方面的影响，难以及时、准确获得每家每户的真实收入情况，以收入标准识别贫困户在实际操作过程中难度较大。现行贫困户确定的几个重要工作步骤都是在村级进行，村级干部把握政策权力有限，评价标准难以统一，主观性较强，公示流于形式，缺乏有效的监督。

（二）“精准帮扶”中存在的问题

1.扶贫内容方面过于侧重项目（产业）扶贫。绝大多数扶贫政策和措施侧重于项目（产业）扶贫与资金扶贫，但结合资源优势做得很不够。金融机构作为市场主体，最关心的是资金回收与效益，真正的贫困户短期偿还能力有限，因此信贷资金主要以扶持贫困地区的龙头企业为主。

2.扶贫方式方面重形式脱离实际需求。扶贫政策通常是自上而下的，往往由上级部门主导和推进，财政扶贫资金的使用有着严格限制，通常是以项目的形式下拨，而具体项目又是由上级决定的，缺乏充分的实地调研，脱离贫困地区或贫困户的实际需求，提供的扶贫项目在当地无法有效实施。

3.扶贫模式方面重投入忽视市场。产业扶贫是最重要的传统扶贫模式，近年来也面临着扶贫效果欠佳的窘境。其主要原因在于一是市场波动较大，农民难以把握，二是重视前期投入，缺乏后续保障，产业扶贫持续性差。

（三）“精准管理”中存在的问题

1.扶贫资金管理不畅。当前经济运行下行压力较大，财政收入放缓，政府扶贫资金投入受到一定的影响。扶贫工作涉及多个部门，资金来源渠道不同，彼此难以整合和有效的协调。扶贫资金来源多样，相关部门的目标不同，扶贫资金整合困难，县级自主权不大，资金使用效率较低。

2.动态管理和考评机制不健全。贫困人口退出机制和再入机制不健全。贫困人口的退出通常依据扶贫资金投入的重点、现有的经济基础，将脱贫指标下达分解到各乡镇及重点村。而“脱贫”人口的自我发展能力和承担风险的能力依然很弱，因灾返贫、因病返贫的机率较高。

3.贫困监测体系建设亟待完善。江苏省贫困监测工作刚刚起步，需要进一步完善调查制度，加强调查力量、提高数据质量。准确测算贫困人口和贫困程度，反映贫困地区农村居民收入增长和基本公共服务情况，需要完善以“两不愁、三保障”为主要内容的贫困监测指标体系，更加全面完整反映农村贫困人口稳定脱贫情况。

构建精准扶贫的长效机制

面对精准扶贫工作中面临的问题和困境，需要进一步创新精准扶贫工作机制，通过实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理，建立和完善扶助、救助、保障三大体系，构建能够可持续发展的精准扶贫、精准脱贫长效机制。

（一）完善精准识别机制

1.采取多角度精准识别的方法。在建档立卡工作基础上，健全低收入家庭经济状况核查机制，税务、房产、银行等多部门机构联动，扩大核对领域，拓展信息共享渠道，要融合自下而上的贫困群体包括贫困户参与的机制，确保贫困识别过程的公开、公正、透明，并且可核查和可追责。

2.建立和完善多维贫困的标准体系。同样的年收入，贫困程度也可能出现不一样的情况，需要将低收入农户增收能力、可支配能力、消费能力有机结合起来，因地制宜制定贫困人口识别与评判综合指标体系，为精准扶贫、精准脱贫提供基础支撑。

3.建立精准扶贫绩效反馈机制。建立精准扶贫各部门间的信息共享机制，形成包括贫困精准识别，扶贫精准决策，项目精准管理以及扶贫成效精准监测的扶贫绩效反馈机制。要运用精准扶贫信息化平台如“阳光扶贫”监管系统，促进各扶贫主体精准扶贫决策的合理化，强化精准扶贫主体和对象之间的相互沟通反馈，为及时调整和优化扶贫措施提供依据。

（二）优化产业扶贫布局

1.统筹产业项目布局，精准确定特色产业项目。县级做好统筹规划本县特色产业布局，借助农业供给侧结构性改革，推动优势特色产业发展；乡镇要因地制宜发挥资源比较优势，既要符合当地特色农业总体布局和农业产业结构调整，又要考虑规模效应，搭建好特色产业项目发展平台；指导村级集体选定适宜本村发展的产业项目与规模，发挥项目示范带动作用，千方百计吸纳低收入农户就近、就地就业。

2.依托农村新型经营主体，找准产业项目与低收入农户的有效结合点。推行“基地+农业龙头企业+贫困户”、“农民合作社+企业+贫困户”、“专业大户+贫困户”等合作模式，以股份、合作、土地托管、订单帮扶等多种方式，探索“建档立卡户直补扶贫资金”作为股金，促进新型经营主体与低收入农户建立利益联结机制，鼓励新型经营主体吸纳困难群体劳动力就业，带动他们增收。

3.完善资产收益帮扶，优化扶贫项目投入。适时实施扶贫资金直接投入长期收益项目，以资产（或资金）折股量化，优先安排有劳动力困难家庭参与折股分配。规范实施流程，切实做好投资项目选择，资产确权以及资产收益分配工作，确保扶贫资金长期稳定发挥效益；支持经济薄弱村发展多种经营，利用扶贫资金支持村集体经济发展资源利用、物业管理等服务业项目，促进村级集体经济增收增值，带动困难群体增收。

（三）健全扶贫监督管理

1.加强产业扶贫资金整合管理，提高资金使用的有效性。统筹整合扶贫资金、涉农资金及社会帮扶等资金，提高资金效率，完善扶贫领域资金管理流程与方式，既要明确资金分配原则，更要明确资金使用范围。优先投入经济薄弱地区的重点基础设施项目、产业配套急需的项目。加强资金定期督查，充分发挥扶贫资金使用效益，确保项目顺利实施。

2.疏通全社会扶贫渠道，加强统一归口管理。有序引导社会力量参与扶贫开发，通过公开、透明、规范的程序鼓励各类企业、社会组织以及个人以多种形式参与，围绕脱贫攻坚、经济协作、园区共建、凝聚社会各界的扶贫力量，发挥机关事业单位定点帮扶示范作用，努力形成政府、市场、社会支撑的大格局。

3.完善精准扶贫、精准脱贫评价指标体系和考核体系。建立有效的扶贫工作绩效评估体系，主要从组织领导、经济社会发展、扶贫工作实施、扶贫工作管理四个方面，以资金流向和项目进展为主线，确定合理的评价指标体系。稳步推进“阳光扶贫”监管系统，加强扶贫资金项目监管，确保扶贫资源分配的公开化、透明化。

（四）升级配套保障制度

1.优先补齐农村贫困地区公共基础设施短板。从实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度，聚焦突出问题，完善政策机制，有效解决农村“出行难”、“招商难”问题。要把江苏省贫困地区农村公路建好，更要管好、护好、运营好，不断提高交通扶贫精准化水平，促进农村物流网络不断完善,为加快推进农业农村现代化提供服务保障。

2.落实政策保障措施，增加农村公益性服务岗位。完善农村公共服务运行维护补助资金管理，设置村级公益性服务岗位，优先安排有劳动能力困难群体零就业家庭成员就业，实现照顾家人、在家门口就业增收两不误；减轻企业用工成本，对招用困难群体劳动力的企业缴纳的社保费用应给予全额补贴，鼓励企业吸纳困难群体劳动力就近就业。

3.提高社会救助水平、实现应救及救。全面升级社会保障制度，强化对贫困人口的兜底社会保障，“授之以鱼”解决其后顾之忧。对因病因灾等造成“支出型”有劳动能力困难家庭，要优先提供医疗救助，酌情提高二次报销比例，完善低收入人口大病医疗补充保险制度；加大临时救助实施力度,重点帮助有劳动能力困难家庭及时解决“突发性”、“急难性”等特殊困难，避免生活陷入深度贫困以及家庭变故。