西北地区农村发展的风险防控机制研究

2018-01-28李颖

天水行政学院学报 2018年3期

李颖

（延安大学经济与管理学院，陕西延安 716000）

引言

现阶段我国正处于转型期，尤其是对农村地区的冲击力比较大，从而社会中的一些隐藏的矛盾即将不断地显现出来。农村自然环境、干群关系、土地利用等问题极易激发社会矛盾，加重农村建设的不稳定性。因此，对于维护农村的社会稳定，不是一蹴而就的，而是一项长期的工作。解决农村地区发展社会稳定的问题关键在于防范与控制，而不是等到事情得到蔓延以后再去管理。

本文通过认真分析西北地区农村发展的问题，切实体会到其西北地区存在的问题。如：民族关系复杂、管理制度体系的缺乏、村委会的威信力下降、村民们的生活水平质量低等现象，都是影响该地区社会发展的原因。因此，文章通过也过用多远协调理论、共生理论、风险理论等进行分析并采取相应的措施和治理，对存在的不稳定因素进行有效的控制，并削弱和减少其不稳定因素的原因，逐步形成一种有效结合的风险防控机制，促进西北农村经济的发展。

一、西北地区农村发展的风险防控机制的时代价值

（一）基于社会共生理论之下西北农村发展的风险防控机制

共生理论最早出现在生物领域，由德国真菌学家德贝提出，他认为所谓的共生就是指不同生物密切地生活在一起。世界是由相互联系、相互依存的物质组成，所以共生现象不仅存在于生物界，也广泛存在于社会系统中，然而随着社会科学的不断发展，社会共生理论将生物学上共生理论运用到社会科学领域。近些年根据社会学家的研究，把影响共生因素概括为三大方面，它包括共生的主体、共生的约束条件、共生的模式，在这一体系中则表明社会共生的人是存在的主要方式，人与人之间、人与部门之间、部门与部门之间难免会出现分歧或者冲突，从而形成所谓的潜在隐患[1]。对这些潜在的隐患只有通过一定的方式和约束条件去解决，也就形成了社会共生理论的太极八卦图。而国家之间、民族之间这样的现象已经在悄然上演。西北作为我国边陲地区，其经济发展速度缓慢、农村贫困严重、政府基层建设不完善、宗教文化复杂多样、教育设施不完善、资源贫瘠和生态脆弱等。诸如此类的因素将成为影响西北地区发展的潜在隐患。因此，构建稳定的西北地区农村发展共生模式，积极带动农村各层级之间、公众之间的合作治理力量，形成妥协与冲突共生和谐社会，带动农村经济发展，实现脱贫致富，保障民族团结与农村治理，消除农村发展的潜在冲突这已经成为当前的紧急任务。

（二）基于风险治理理论之下西北农村发展的风险防控机制

风险治理是指运用经济或者技术手段对风险进行衡量和评估，使得确定性因素代替不定性因素，从而以最小的经济实现最安全的保障。风险识别和风险衡量是风险治理的基础，选择合理的风险处理手段是风险治理的关键。德国社会学家贝克前些年提出了风险社会的学说。他的主要观点是：现在社会处于从工业社会向风险社会的转变中。在风险社会中，社会的、政治的、经济的和个人的风险日益趋向于逃避工业社会建立的风险预防和监督机制[2]。随着风险社会的来临，社会发生了许多变化，如风险的分配和管理成为社会的日常议题；工业社会与自然和文化资源的建设性关系逐渐消失；工业社会的基本观念正在破裂；不确定性；全球化等等。这种风险与以前的风险不同，超出了现代社会的控制能力，风险排除不再是可能的。贝克的观点从更高层面概括和预见了我们社会的变化，对我们认识我国社会稳定状况提供了新的思维角度[3]。这给予我们以启示，社会稳定风险防范不应该等到事情发生了才去处理，更应该在事前预见可能会发生的结果，釆取相应的防范措施，避免不稳定事件的发生。这要求政府部门在平时就应该制定社会稳定风险防范的预案和措施，减少不稳定事件的发生，或者在不稳定事件发生后能够及时采取措施，迅速平息事态，做到有理、有据、有节，从而维护社会稳定。

随着农村经济的不断发展，风险隐患的存在越来越多，西北农村发展的内容点多面广，如政府基层建设、资源开发、教育设施、经济发展、宗教信仰等，甚至涉及老百姓衣食住行的方方面面。强化这些工作的风险防控体系不仅可以稳定秩序，而且还能促进西北农村社会经济的发展，切实加强西北农村发展建设，建立风险防范管理机制对于促进农村经济社会发展都具有十分重要的意义。

二、构建西北地区农村“多元主体协同治理”发展风险防控机制

伴随着西北农村地区公共事务的复杂性，“多元协同治理”也就应运而生。以政府为主的社会管理体系，也逐步向社会组织多元化的形式逐步分散。如何改善和保持西北农村社会生产生活条件的发展；如何促进西北地区农村社会事业的发展；如何治理好西北农村地区自然条件的发展，这都是多元发展的应有之义。根据我国农村发展结构不平衡，西北农村的发展属于失衡环节，我们应当以其薄弱点作为切入点，搭建新的动态管理理论，重新定位西北农村地区公共服务治理主体，创建其新的管理机制为公众提供更多的服务平台，全方面促进西北农村地区的多元协同发展。

（一）构建“多元主体协同治理”模式的原则

1.坚持政府及其社会组织主体的自身建设。

首先，政府职能的转变。根据我国的实际国情而言，在相当长的一段时间内我国仍处于社会主义初期阶段，在社会管理职能的体系中仍是以政府为主的管理模式，从而加剧的政府自身的管理压力，造成一些地区管理不完善，如西北地区的农村发展。因此就迫切地要求西北农村政府职能的转变，由以政府主导转化为社会职能多元主导的模式，促进主体协同的共同发展模式。西北地区农村发展以建立这三种政府为目标：（1）建立公开透明型政府：确保西北农村发展的公平公正，当地政府应维护公众的权利，定期向社会公众公布行政事务，保证公众对政府行政管理过程监督的权利。（2）建设责任型政府：政府要从政治责任、法制责任、道德责任、行政责任等多方面的责任中去强化政府的社会责任感，使公众增进其对政府的信任感。（3）建立服务型政府：西北地区当地政府应以遵从“顾客导向”为基础，以对公众提供全面高质量的公共设施和产品、公平公正的公共服务为首要义务[4]。

其次，加强社会组织的完善。所谓的多元主体的协同治理体制就是要求完善社会组织。但目前而言，西北农村地区对于整个社会组织，仍然实行控制型策略。西北农村的社会组织独立性不足，各社会组织自我生存和发展的能力薄弱，以及各组织之间的法律化程度比较低，没有健全的法制体系。因此，对于西北农村地区要实现多元主体的协同治理的发展理念，就应进一步大力培育西北农村的社会组织，其主要内容体现在两个方面:一是加大西北地区政府扶持的力度。（1）西北农村地区的政府对社会组织应给予重新的定位。在现阶段，西北农村社会组织的发展在各方面都会受到来自地方政府的管理和控制，从而具有较强的个体色彩。相对于其他的社会组织而言，通常是依托于政府的附属品而存在。如果针对于这一现象而不加以改变，农村社会组织存在对西北地区农村的发展起不到任何意义。因此，对西北农村社会组织的发展是当务之急。换句话说，西北农村的社会组织应该是协助当地政府一起促发展的基础；应是西北农村社会公民最活跃的部门；应是承接政府部门的社会组织。（2）当地政府应加强对其社会组织的资金支配。因为只有社会组织获取充足的资金，其组织才能得到更好的发展，从而进一步促进西北地区农村社会的发展。

二是建立健全法律制度体系。（1）加强法律工作建设。目前由于西北农村地区经济发展比较缓慢，再加上社会制度建立的不完善，使得西北农村地区的社会组织在发展过程中总是会出现无法可依的情况，建立健全法律体系是西北农村地区社会组织发展的首要任务。首先，需要制定一部完整的《西北农村社会组织法》，在这部法律章程中，应该按照西北地区及西北农村发展的实际情况，对西北农村的社会组织进行有效分类，根据社会组织职能各自的特点，制定有针对性的法律法规。（2）加强社会组织多元化治理能力，弱化政府一法统揽的惯例。（3）在法律上，对于社会组织的形成及发展都要有明确的详文规定及规章制度。然而，要对西北农村社会组织发展的非法干预途径进行健全与完善，并且也可以通过法律的形式对西北农村社会组织的发展进行有效维护。

2.建立治理主体的责任机制。

西北农村在协同治理过程中，首先就是要明确政府和社会组织各自所承负的职责，明确责任。一方面，西北农村地区更应当充分发挥社会自组织的社会管理职能和责任。对于农村的社会组织而言，既要发挥其下传上达反映群众民意的作用，也要发挥其自上而下输送当地政府要求及政策。因此对当地政府而言，与合法的农村社会自治组织进行沟通和交流，从而促使当地政府和社会组织有效结合，提高西北农村社会发展。所以，西北农村政府应该高度重视其当地社会组织的相互协调、相互沟通、相互促进的作用，充分发挥西北农村社会自治组织在公共服务、公共行政、公共利益等方面的作用。由于西北地区农村的发展不稳定，并且民族之间的关系比较复杂，所以我们要尽可能将相关社会组织吸纳并融合起来，以此掌握公众的诉求以及采取社会组织的意见。这既增加西北农村当地政府政策的透明度和公开度，同时又有利于促进西北地区农村的快速发展。另一方面，当地乡镇政府应该从某些职能领域中退出，让社会组织发挥其更多的社会作用。要坚决把地方政府不该管的交给社会组织和社会团体等，充分发挥其公共组织的价值所在。同时乡镇政府在抓好市场经济以及公共监督的同时，应该更加注重其社会组织管理和社会公共服务，把西北农村地区政府的精力更多地放在促进当地政治经济发展的建设上来，同时把财力物力都积极地投身于公共事业的建设。

3.建设多元主体协同治理的联动机制。

多元协同治理是一个开放透明的体系，“治理主体之间是互相联系、相互制约、相互协作有效地融合在一起。这需要对西北农村的各自运行主体的内部进行有效的调节与优化，使农村各社会组织之间在功能上取长补短，共同进步。”总的来说，可以从以下三个方面来促进西北农村联动机制的更好发展。第一，加强信息化建设。可以通过各社会组织对公众的交流与日常工作的及时接触，及时做到上传下达和由下向上的沟通渠道，做好整体网络结构的沟通，促使信息连的通畅，使得民意能够及时有效地得到反映，同时政府要时常关注其信息的发展，与实际政策不断地相结合，从而多角度多方面的为广大人民群众考虑[5]。所以，只有政府部门与政府与社会组织间的行政沟通保持顺畅，内容更真实可信，信息共享能力可靠性才会不断地强大，工作效率才会提高，促进西北农村更快的发展。第二，各部门之间工作制度和规则的衔接。当地政府部门及农村各社会组织部门应当建立起日常的工作规则及制度，对公示、信访、问责、听证等内容加以完善和补充。从而形成多元协同治理的长效机制，尽量避免各类不同社会组织主体同时运作时出现错综复杂的局面。然而，在西北农村工作制度中，首先政府部门应当对于自己的角色进行重新定位，发挥其更大的协调和服务者的角色，政府部门与各个社会组织部门之间，应当保持充分的信息畅通的态势，使得形成环环相扣、功能强大工作链条，从而更加稳定有效地促进西北农村地区的发展。

（二）西北地区农村发展风险防控运行主体

1.主导角色：政府。

就我国社会经济发展的趋势来看，政府部门在很大程度上都是一览全局，对于西北地区农村的发展也更是如此。因此，我们应该对政府的职责和角色进行重新的定位。德鲁克曾说过：“任何想要决策机构亲自实干的做法也意味着做蠢事”，由此来看，政府部门存在以下问题：自我角色定位不清、职责和职能划分不清楚、公众未能时刻的履行到监督权力等，从而引发的“一主独大”等问题成为公共社会发展的关键问题[6]。因此，本文根据政府中常见的问题对西北农村的政府进行重新定位，该地区政府主要是以“主导协调”为主，其职能包括制度供给与制定、法律监管、引导协调、公共参与等多种职能范围。因此，西北农村政府在其职能的实施过程中要做好监督工作。从而改变以往既掌舵又划桨的双重角色，制定各个社会组织部门制度、工作领域规划、质量和标准，并对其进行监管和实施，在更大程度上保护西北农村广大群众的利益。

2.承上启下：村民自治组织。

所谓的自治组织，特指西北农村民间的村民自治组织部门，即村民委员会，它既能够代表村民的意愿，同时又具有半官方的“准政府”性质的作用。因此，它便具有“承上启下”的功能。由于近些年来，随着准政府组织的不断发展，其部门在社会中的影响力和可信力在不断的上升。其部门主要是介于公共部门和私人部门中间，也就是在政府与非政府中间，它具有一定的权力和威信力，属于非盈利部门，并承担一定的责任与义务[7]。因此，村民自治组织其作用主要是承上启下的功能。首先，政府根据其组织的功能进行工作上的划分，可以减轻政府的工作压力，同时提高工作效率；其次，方便各部门的业务进行专门的划分使得工作内容和方式更加科学和有效；最后，它是政府与公众沟通交流桥梁，对公众的公共需求能及时有效地进行提供和补充，满足其需求，要有时时为民解难的工作态度，从而让政府为其西北地区的农村发展做出更加长远的规划。

3.互利共赢：私人部门。

私人部门简单的来说也就是盈利性组织。它在社会中对经济发展起着调控作用，奥斯本和盖布勒就称其私人部门：“是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动”因此，私人部门的定位角色是“互利共赢”[8]。也就是在确保企业盈利的同时也能够有效地维护公共社会的利益，从而实现双赢。就西北农村地区而言，要促进当地农村的快速发展就必须在有效地贯彻履行相关政策的同时，发挥其各个社会组织的作用结合农村市场的经济发展状况，结合该领域的私营部门企业，保持信息畅通、要求政策到位、关乎民众等多面考虑，使得私营部门在履行实施政策的同时能够得到更加高效的经济发展，从而实现政策得到有效贯彻，经济得到高速发展。

4.民主参与：公民。

公民泛指西北农村地区的广大农民，扮演着公共的消费者和服务者的双重角色。由于西北地区农民个人知识素养较低，接触的外在新鲜事物不足等，在权力维护方面常常处于空白页。所以，我们应该加强对农民的政治知识以及法律知识的培养，提高他们的政治素养，让他们逐步参与到社会发展的建设中来，有效地实施其听证权、参与权、监督权等多种权力，让广大农民更加积极地参与其中，履行义务。同时加上政府及社会组织的公开透明，体察民心，民众也就信任并支持其工作，保持民众信息的畅通更加有利于促进与当地社会的发展。一方面体现重视发挥西北农村当地社会资本的力量，另一方面也体现出为公民提供有效的参与途径。

（三）西北地区农村发展的风险防控机制——“多元主体协同治理”

1.政府与各主体之间的合作机制。

西北地区农村多元主体协同治理过程中，政府、自治组织、私人部门和公民都具有共同的价值观和目标，各职能部门角色定位清晰，职责明确，就更加容易形成深度的合作关系。在“沟通”、“决策”和“资金”环节，政府是主导角色，但其担当的职能不再是管理者的身份而是服务者的身份。合作中沟通，是指政府、自治组织、私人部门和公民治理主体在共同合作下，表达其对公共服务表达沟通的过程，可以通过“公民—自治组织—政府”、“公民—私人部门—政府”、“自治组织—政府”、“公民—政府”4条途径实现。合作中决策，其治理主体在政府部门的组织与领导下，对西北农村公共服务和设施的过程进行详细的规划。我们要建立政府、社会组织、私人部门与公民之间积极有效的合作，集合政府、自治组织、私人部门、公民四大协同治理主体，实现“自上而下”、“自下而上”上下结合的决策机制。合作中资金的筹集，是指以政府部门为主导，其他治理之间相互配合，通过多元协调沟通的形式筹集到农村发展的公共服务的所需资金。合作中的生产，在对社会组织进行分类后，针对不同公共产品的属性，再由各个组织进行承担，使得其参与主体服务于公共建设。

2.各主体部门之间的制衡机制。

政府、自治组织、私人部门、公民应该在西北农村的发展中有着共同的价值追求及目标，即使用各种方法和手段都无法避免个人利益的最大化。无论是在当地政府内部，还是在与其社会组织主体之间，都应该合理分析竞争与合作之间的优势和弊端，因此必须制定各主体部门之间的制衡机制[9]。首先，应该做好对各部门公共服务的标准。其次，需要建立由政府、自治组织、私人部门、公民多元主体协同管理的监督机制，使得该机制公开透明、公正公平。只有形成相互制约的机制，才能够更加有效地促进社会的和谐发展，同时也加快西北农村的经济发展。因此，多远协同机制的形成是有效改善西北农村风险危机防控的一种措施。