2035年大城市教育发展的规律性特征与结构性矛盾

杨 旭,李剑萍

城镇化是现代化的重要特征，城镇化的重要表现之一就是形成若干大城市乃至大城市群。现代化大城市人口聚集，产业发达，公共服务水平高，作为区域中心，它们在具有强大虹吸效应的同时更应具有溢出效应，对于区域经济社会均衡发展乃至乡村振兴具有强大的辐射力、带动力和反哺力。现代化的教育是现代化大城市的必然内涵和指标，现代化大城市必须有、必然有现代化教育，现代化教育又必须要、必然要推动现代化大城市的发展。缺乏现代化教育的大城市是传统的而不是现代化的大城市，现代化大城市教育发展既体现着时代性新态势，又具有自身发展的规律性特征以及面临的结构性矛盾，这种从普遍性到特殊性的三维视角，可以作为探讨从现在到2035年前后现代化大城市教育发展的认识工具。

一、大城市教育发展的时代性新态势

教育的时代性态势就是教育中长期发展的普遍性趋向，时间阶段一般在5年以上至十几年甚至更久，其普遍性表现在涵盖了各级各类教育，并对各级各类教育具有显性或隐性的强大规定性和推动力。教育的时代性态势既可能是教育自身发展到一定阶段一定时期所呈现的规律性特征，也可能是通过制定实施教育政策来对教育发展形成的规定性影响。当然，一旦两者相结合，即教育发展的自身规律性特征与教育政策的规定性影响相互吻合，同向发力，就将成为更加强有力的教育发展时代性态势，教育发展的规律性、教育政策的有效性、人民群众对教育的期盼性共同塑造着教育发展的时代性态势。

2012年以来，开启中国特色社会主义新时代，[1]教育事业发展站在了新的历史起点，经济社会发展对于教育提出了新需求，人民群众对于教育有着新期盼，教育自身也发展到了新阶段，教育发展呈现出许多时代性新态势。所谓“新”，既包括前所未有的方面，也包括前所未重、前所未显的方面；所谓“态势”，就是带有长期性、常态性、普遍性的趋势和势能。这种时代性新态势总体可以概括为：全面加强党对教育工作的领导，全面落实立德树人的根本任务，全面深化教育综合改革，全面提高依法治教水平。具体表现在这样一些方面：

一是把立德树人的根本任务摆在更加突出的地位。教育的根本问题是 “培养什么样的人”“怎样培养人” “为谁培养人”的问题。[2]坚持立德树人，德育为先，育人为本，促进学生既成人又成才，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人，[2]开始成为检验学校一切工作成效的根本标准。

二是统筹教育优质、公平和特色发展。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，[3](231)教育公平是社会公平正义的题中应有之意，优质公平的教育既是社会公平正义的重要方面，又是实现社会公平正义的重要途径。人民群众对教育的新期盼，已经由“有学上”向“上好学”转变，接受“更好的教育”的需求日益强烈。“更好的教育”一方面体现在教育更加公平、更加均衡，缩小城乡、区域、校际的差距；另一方面体现在更加优质，更好地满足个性化的教育需求。加大教育投入，完善各级各类学校建设标准和生均经费标准，探索建立动态调整机制，鼓励和引导社会力量进入教育领域，扩大和规范政府购买社会教育服务，完善人口变动和学位供给监测机制，优先满足义务教育和学前教育入学需求；加大教育供给侧结构性改革，发展素质教育，回应人民群众对教育的新需求。

三是在终身学习理念下优化教育结构，完善现代教育体系，构建学习型社会。积极推进教育布局结构调整，为现代化建设提供更加有力的人才人力支撑，教育结构与产业结构升级、人才需求结构更加协调联动，基础教育、职业教育、高等教育等不同层次的教育协调发展，教育资源的区域分布更加合理；推进义务教育优质均衡发展，通过多种方式扩大优质基础教育资源；调整职业教育结构，构建现代职业教育体系，搭建人才成长的“立交桥”；高等教育学科专业结构更加适应经济社会发展和区域发展，高等学校分类发展、办出特色。

四是以人才培养机制改革推进人才培养模式创新，满足创新型人才培养和人才个性化发展需要，鼓励人人成才。人才培养模式就是为了实现人才培养目标和规格的一系列育人资源的组合方式和过程，人才培养模式改革既要做好“加法”，也要做好“减法”和“乘法”，尊重教育规律和人才成长规律，更加突显协同育人、科教结合育人、实践育人、通识育人等人才培养基本模式，同时，通过人才培养体制机制改革，整合资源，发挥人才培养各要素的整体效益。

五是深化教育领域综合改革，[4]推进教育体制机制创新。深化教育综合改革就是为了突破制约教育发展的体制机制制约，教育综合改革是教育体制机制创新的突破口，教育体制机制创新是教育综合改革的重要目标。加强教育治理体系和治理能力建设，提高教育法治思维水平和能力，实现依法治教、依法办学、依法治校，实行权力清单、负面清单制度，积极培育和发展第三方机构，真正落实管办评分离；深化招生考试制度改革，确保全民关切的招生考试制度改革稳妥推进，平稳落地。同时，加强教师队伍建设，创新教师编制管理思路，尤其是优化基础教育教师管理政策，保证基础教育优质均衡发展。

六是加强中华优秀传统文化教育与扩大教育开放并重。中华优秀传统文化教育是传承和弘扬中华传统美德，增强民族自豪感、家国情怀和文化自信的重要途径，随着中国的发展，中华优秀传统文化教育将更加受到重视，得到加强，在立德树人、人才培养、文化自信、国家安全和国际交流等方面发挥特殊而难以替代的作用。同时，中国推动构建人类命运共同体，[5](57)教育对外交流合作是构建人类命运共同体的重要内容、形式和平台，当今教育国际化的更加活跃正与国际贸易领域的保护主义、逆全球化形成鲜明对照，甚至正在成为打破贸易保护主义和逆全球化的重要力量。中国现代教育体系是中国特色与世界水平的统一，在扎根中国大地办教育的基础上，必须继续扩大教育开放，借鉴国外先进办学经验，引进国外优质教育资源，加强与国外高水平教育科研机构合作，扩大对外教育交流与合作，不断提高教育国际化水平和世界影响力。

大城市既是区域经济社会的中心，又是教育高地和示范区，大城市教育发展无疑要体现这些时代性新态势，并受到它们的规约。更重要的是，大城市还代表着这些时代性新态势的方向和水平，并对区域内的中小城市等发挥示范作用和溢出效应，大城市对于这些时代性新态势把握得越准确越正确，其示范作用和溢出效应愈正向。

二、现代化大城市教育发展的规律性特征

到2035年前后，不仅大城市的数量、规模和水平将达到新的量级，而且几个世界级城市群的特征开始显现，作为社会主义现代化大城市的教育，也将呈现新的规律性特征。

首先，教育优先发展的战略地位和作用更加突出，教育与城市、经济、社会更为紧密地互动融合发展。

教育是国计，也是民生；教育是消费，也是投资。教育是国家和个人对未来、对创新的战略投资，发达的教育成为现代化大城市的重要特征和必然要素，成为推动城市转型升级、创新驱动发展、扩大对外开放的重大平台和强劲引擎。一些大城市面临产业和城市转型升级时，为了填补腾笼换鸟之后所留下的产业和城市空白，选择之一就是大力发展高等教育，引进高水平高等学校和研究院所。优质而大体量的高等教育，不仅可以拉动海量投资、聚集年轻优质人口，更是人才聚集、高新产业孵化和对外交流合作的平台，还是思想的集市、创新的源泉。现代高等教育已经不是封闭的社会部类，教育与城市建设、产业升级、社会发展等的联系越来越紧密，科教结合、产教融合、校企合作、工学结合成为现代教育的重要特征，教育社会化，社会学习化，学习型社会开始真正形成。

教育不应产业化，却能“化”产业，教育中一些部类的产业特征越来越明显，高等教育还是科技成果转化和中小型科技企业的孵化器。在一些与新兴产业密切联系的学科专业，高校、科研院所、中小型科技企业的界限变得模糊，这些机构既是人才培养之地，又是科研场所，还是创新型公司。在高校“双一流”建设浪潮中，各地的政策设计大致可分三类：一类还是沿袭原有思路，集中于扶优扶强扶特，保重点，争排名，求少数学科的ESI排名；二类是把“双一流”建设作为优化学科结构乃至高等教育结构的动力和抓手，提高区域高等教育的整体水平和实力；三类是把高等教育及其学科专业建设、人才队伍建设，作为聚积创新要素，形成创新高地，推动产业结构调整升级，促进经济社会转型发展，建设国际化创新型城市的重大战略举措。这种差别不是财政支持力度的强弱，而是认识和站位高度的不同。

其次，教育改革创新达到新水平，教育发展越来越依靠政府、市场、技术“三驾马车”的协同作用。

一方面要继续发挥好政府的主导力量，另一方面也要发挥好市场的主体作用。政府对教育的主导作用，主要体现在社会主义办学方向、立德树人的根本任务、教育布局的规划调整、教育政策的设计研判、教育资源的基本保障等方面；市场对教育的主体作用，关键在于发挥市场对教育资源的配置效率效益，深化教育的供给侧结构性改革。民办教育更加规范发展，混合所有制学校、产教融合、集团办学快速发展，政府购买教育社会服务成为常态。政府通过大量地规范购买社会服务，不仅弥补了学校资源的不足，更重要的是激发了学校活力，促进学校特色发展，激活社会的教育资源需求与供给。

同时，新科技的发展将对教育形态产生结构性影响。技术成为影响教育发展的三大要素之一，尤其是以互联网+、人工智能为代表的新科技，不仅将引发教育学习方式和内容的革命，进而带来人的生活、思维和文化状态的巨变，也相应要求教育学习机构的组织形态、体制机制、管理方式、组织文化等方面发生结构性变革。尤其值得注意的是，技术与资本相结合成为一种趋势，当技术创新对于教育的影响足够大的时候，一定会引起资本的关注和介入，这就导致，一方面教育产业特别是教育培训、教育技术公司迅猛发展，甚至出现千亿级、万亿级的教育公司；另一方面，技术携资本之势强力介入传统教育领域，加速了传统教育组织的转型和重组。

最后，教育发展的人民性、开放型、现代化特征更加鲜明，现代教育体系的中国化特色更加成熟。

从现在到那时，大城市的教育将始终面临着持久与新兴的两大任务主题。所谓持久的教育任务主题，就是坚持办以人民为中心的教育，发展优质均衡教育，不断满足人民群众能上学、上好学的需求。这个任务仍然任重道远。大城市的重要特征，就是人口和资源聚集，人口、年轻人口、高素质人口既是重要的资源，又因其他资源的聚集而纷至沓来，人口资源与其他资源之间形成互因互动式的聚集效应。可以预见，大城市基础教育学位紧张的趋势将始终存在，保障“有学上”这个基本的、传统的任务始终存在，没有丝毫减轻，甚至在某些区域和时段还会凸显，保障学位和基本教育资源供给仍是政府管理教育的最基本职责。

同时，教育发展又面临着新兴的任务主题。从现在到2035年，也是办学体制深化改革、教育样态趋于多样的时期。从高等教育来看，除了传统的全日制普通高等学校之外，现代职业教育体系不断发展，从中等职业教育、专科层次的高职教育，到本科层次的应用型大学和学科专业，以及专业型、应用型硕士博士教育的体系趋于完善；民办高等学校迎来发展的关键期，部分民办高校的办学水平大幅提升，获得博士硕士学位授予权，将出现一批高水平民办高等学校；科研院所更加广泛地参与高等教育，从国家层面来看，以国科大、社科大等为代表的国家级科研院所将普遍培养本科生和研究生层次人才，地方科研院所也将普遍与高等学校以合办合作等方式科教结合、协同育人；中外合作办学向优质化发展，中国名校走出去，外国名校走进来，中国名校在外国分校(校区)、外国名校在中国分校(校区)将进一步增多；新型的企业大学出现，由内部员工培训向社会招生拓展。在基础教育领域，公办学校继续优质均衡发展的同时，民办学校稳步发展，满足社会的多样化需求；社会培训机构办学更加规范有序，既规范其对应试教育推波助澜的消极作用，又发挥它对“日校”的灵活补充作用，满足家长学生的个性化需求；在线教育、研学旅行等社会实践活动，成为每个学生不可或缺的学习方式；在家上学、家庭教育、家长教育水平有很大提高。并且，上述教育样态和学习方式相互渗透、相互联系，共同构成一体多样的现代教育体系。

三、大城市教育发展面临的结构性矛盾

党的十九大报告中提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，[5](46)2018年《政府工作报告》中提出要“发展公平而有质量的教育”。[6]“公平而有质量的教育”是对教育实践的经验总结和政策导向，统筹教育公平与教育质量，坚持以人民为中心、办人民满意的的教育，是教育事业发展的重要遵循。

应该看到，教育公平与教育质量又包含着内在矛盾关系，最终目标是既公平又优质，而在一定时间、地域等范围内以及资源约束条件下，往往有着不同的主要矛盾和矛盾的主要方面，并且相互影响，发生转化，如何在过程中统筹教育公平与教育质量需要教育智慧与政策设计。教育公平与教育质量的内在矛盾关系，是教育发展中面临的普遍性结构性矛盾，这种矛盾关系在大城市表现得更加典型更为突出，甚至成为大城市教育发展面临的结构性矛盾。这是由大城市的特点和地位决定的，不仅因为大城市人口多、流动大而快，人民群众的教育诉求高且多，权利权益意识强，公共服务要求高，教育需求更加个性化多样化，更因为大城市作为集合了多种资源要素的庞大复杂系统，本身就持续处于矛盾关系的调适之中。在教育公平与教育质量这对教育矛盾关系中，城市市民“上好学”的愿望更加强烈，甚至表达更加激烈，所谓“上好学”的意愿中就包含着不求人、少花钱以享有优质教育的意愿，或者说，教育公平本身就是教育质量的题中应有之意，而教育质量的内涵丰富性与时代条件性之间，又是经常的动态调整乃至博弈关系。

为了明确“公平而有质量的教育”的内涵和目标，完善相关政策体系，还需要在以下方面深化研究。

首先，深化公平而有质量教育的理论内涵研究，坚持正确的舆论导向。教育公平和教育质量都是历史的产物，必须坚持中国特色社会主义方向和处于社会主义初级阶段这个时代背景和最大国情。尤其要深入研究教育公平、教育质量理论内涵的时代背景、历史条件、思想基础、民意诉求的政策转化机制和特点，“既要尽力而为又要量力而行”，[3](227)既要保底线不降标准，又不能吊胃口，防止脱离条件和国情的教育平均主义、过度福利化和民粹主义倾向。清醒认识和深入研究，在向中上等收入国家迈进的过程中，往往也是福利主义、民粹主义容易泛起的时期，如果再有平均主义、“不患寡而患不均”的思想传统，将不能正确引导教育预期，甚至滑入过度福利化陷阱，则可能引发教育问题乃至社会问题。

其次，制定教育公平与教育质量的基本标准和中期远期目标，准确引导教育预期。一般来讲，教育质量的标准和目标比较容易明晰，而教育公平的标准和目标相对比较复杂。如果教育公平的基本标准、阶段目标和长期追求不够清晰不够准确，就可能造成模糊认识，将远期追求当作近期需要实现的目标，将作为努力方向的高标准当成应当保障的基本要求，进而导致不切实际的福利预期和教育诉求，以致误导教育政策。在标准方面，国家制定和保障基本标准，省市可在此基础上制定和保障更高的和具有自己特点的标准。教育公平与教育质量是一对矛盾体，既有统一性又有对立性，教育公平可以促进教育质量的发展，教育平均主义可能影响教育质量的提高，这也是教育普及与提高的关系。在高等教育领域，强调质量比较多，而对于高等教育公平问题还需要引起更广泛的认同和重视(近些年来开始重视了高水平高校的地域布局问题)。高等教育大众化之后地方高校是本专科人才培养的主力，但仍有不少地方高校的办学条件和办学质量有待提高，政策支持和经费支持力度需要加大，不同高校如何分类管理、分途发展，鼓励其在各自领域办出特色、办出水平、办成一流的政策还有待完善和落地。在义务教育领域，强调教育公平比较多，强调教育质量时更多着眼于薄弱学校改造、改善办学条件、应对学位不足、保障教育经费、提高师资水平、解决结构性缺编等补短板的工作和急事难事，对于大城市人民群众的多样化教育需求还难以充分满足，实际上也妨碍了教育质量的进一步提高。

最后，加快公平而有质量教育的政策体系设计，通过深化教育体制机制改革确保政策落地。教育理念的落实和实施，必须依靠教育政策的保障，教育政策既是教育理念的体现、延伸和规制化，又是教育理念的具体化和重要实现形式。公平而有质量教育作为一种基本性教育理念，对应着相应的教育政策体系，这种政策体系包括哪些内容、相互之间什么关系，尤其是各级各类教育公平政策与教育质量政策之间什么关系，这些政策哪些已经制定，哪些还需修订、补充和完善，以及这些政策与其他政策之间的关系，特别是教育供给侧结构性改革政策、教育不平衡不充分发展政策之间的关系。公平而有质量教育政策体系的厘清和制订过程，又是深化教育理念认识的过程，两者互动，并统一于教育实践。制定政策的出发点和归宿在于实施，政策的生命力也在于实施，只有得到落实的政策才是真正有效的政策，而政策体系的落实必须依靠深化教育体制机制改革，既发挥好政府的主导作用，又发挥好法治方式和市场机制的作用，深入推进管办评分离，[4]深化教育领域放管服改革。