基础教育质量评价体系的构建

马开剑，史利平

进入新世纪以来，伴随着我国基础教育普及性水平的根本性提高，“有学上”问题得到了基本解决，同时，全面提高教育质量，让全体学生享受到更高质量的教育，已经成为我国基础教育发展的主要任务与追求。显然，这其中需要研究的内容颇多，最为关键的是要构建基础教育质量的评价体系。本文将在问题反思的基础上，进行症结分析，并尝试提出对策建议。

一、问题检视

(一)基础教育质量的内涵与质量观尚不明确

围绕或涉及教育质量问题的文献可谓浩如烟海，但鲜有给出“教育质量”完美定义者。那么，怎么理解“教育质量”的概念？或许，“教育质量”作为教育领域甚至是社会领域中的基本的公共性的术语，不宜作狭隘的严密逻辑式的学术界定。道理很简单，关注教育质量问题的人士远远超出了所谓的教育研究专家，在今天，社会各界、各阶层均在关注和讨论着这个问题。事实上，学术研究文献中一般也是将之作为一个既定的或默认的概念，而不对其进行所谓的概念界定。一句话，“教育质量的内涵是多方位、全过程、多层次的”。[1]但总体而言，对教育质量概念的多重理解，并不影响我们去求索一个根本性的教育质量观，特别是站在国家高度，必须凝炼出一个相对稳定的、具有高度概括性和集中性的教育质量观，以体现其对全国基础教育发展的引领。

教育质量有宏观与微观之分。从宏观层面看，教育质量即整个教育体系的质量，也可称之为“体系质量”。所谓体系质量实质上是指教育体系内部各子系统及其与系统规模、结构和效益等之间协调问题。也就是说，它以系统内部各要素之间是否协调一致为标准。什么时候系统各要素之间协调一致，什么时候就表现出较高的体系质量。OECD制定的A、B、C、D、E、F等六类教育发展指标体系，就体现了教育系统质量的意义。微观层面的教育质量基本等同于学校教育质量，在这个意义上，基础教育质量蕴含着人们对于教育过程与结果的美好期望，也代表了人们对学校教育品质的评判，“教育质量(quality of education)是对教育水平高低和效果优劣的评价。……最终体现在培养对象的质量上”。[2]根据我们的调查研究，当前社会各界对教育质量的关注更主要的是指学校教育质量。循此，我们不必再机械地、学术性地追寻基础教育质量概念的具体内涵，而是将教育质量的内涵，现实地界定为学校教育质量，进而寻找其应有的基础教育质量观，促进学生健康发展。

(二)基础教育质量标准需要明确规定

学校教育质量的“衡量标准是教育目的和各级各类学校的培养目标。前者规定受教育者一般的质量要求，即教育的根本要求；后者规定受培养者的具体质量要求，是衡量人才是否合格的质量规格”。[2]但通常情况下，人们并不去逐条检验某一教育阶段结束以后是否实现全部目标，只是选择性地评价若干关键目标的实现程度。然而，由于不同的评价主体对于“何为关键教育目标”的认识、理解和选择不同，因此对于同样的教育结果往往会作出不同的质量评价。因此，教育质量，不仅是一个评价性的概念，而且是一个选择性的概念，体现了评价者的教育价值观。有鉴于此，参考国内外成熟经验，再根据我国的现实情况与需要，建立我国国家层面的学校教育质量评价指标体系，就显得十分必要。[3]

在教育质量标准问题上，还必须明确将基础教育的课程标准，视为基础教育质量的核心标准，具体到某一学科，则某一学科的教育质量标准基本就是该学科的课程标准。在课程标准之外，重新制定一套更为完善的教育质量标准，或许在理论上是正确的，但却容易导致基础教育实践者的手足无措。为此，国家基础教育质量标准必须与课程标准修订进一步联系起来。从现有文献看，对这一点认识不足，或许是因教育质量监测与课程标准修订分属不同部门所致。

(三)基础教育质量的支撑要素体系有必要进一步确立

围绕学生健康发展这一基础教育质量观，所有影响学生健康发展的要素，诸如教育资源设施、课程、教学水平、教学管理甚至教师待遇等，都是基础教育质量的影响要素，甚至是构成要素，都必须予以足够重视。2011年，荷兰乌得勒支省教育文化科学部出台《Basic Quality Standard in Primary and Secondary Education in the Dutch Caribbean》文件，该文件将课程内容、课时、校风、教学方法、学业指导和学生表现列为最主要的教育质量要素。[4]从我国基础教育学校情况看，课程、学生、资源、教师等是基础教育质量最主要的支持要素。如果我们将学生健康发展水平作为评价教育质量的指标，就应该将其余的要素视为主要支撑要素来对待。

(四)有必要确立我国的学生健康发展评价指标体系

从有关文献看，以“基础教育质量监测”为高频关键词的研究文献数量近年来呈明显上升趋势。“监测”是人们掌握事物动态发展的一种手段，一般是从政府视角来称谓的。教育质量监测一般是政府掌握教育质量水平的管理手段。但从监测的内容、过程、方法来看，基础教育质量监测就是基础教育质量评价。从研究的选题内容上看，现有文献对国内外基础教育质量评价的经验研究与介绍较多，代表性成果有中国教育科学研究院自2011年以来组织翻译出版的OECD历年教育评价指标，如《教育概览2016：OECD指标》、陆璟的《PISA测评的理论与实践》等专著；论文成果有辛涛等人的《基础教育质量监测的国际比较》、赵学勤的《区县级义务教育质量监控与评价基本问题》、何穆彬的《香港教育评核的方法、特点及其对优化内地基础教育质量监测与督导制度的启示》、孔祥娟的《PISA对构建我国基础教育质量监测体系的启示》、苏红的《国际基础教育质量标准：趋势、类型及对我们的启示》等；另有一些文章研究了教育质量某一方面如阅读质量、学业负担等。[5]在这些成果中，一些在国际上有重要影响的评价模式，如OECD的PISA、国际教育成就评价协会(IEA)的TIMSS和我国香港地区的教育评价经验，均有译介与研究。这些成果对于构建我国基础教育学生健康发展评价指标体系，均具有切实的借鉴价值。

进入21世纪以来，我国一直在努力探索和创新基础教育评价。2002年，教育部发布《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》〔2002〕26号)，明确提出要发展和培养学生的道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作能力、运动与健康、审美与表现、学科学习等七个大类的素质，发出了基础教育质量评价改革转向的信号。遗憾的是，这个通知的精神并未在实践上得到完全落实。2013年，教育部又发布《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》(教基二〔2013〕2号)，该意见认为，“总体上看，由于教育内外部多方面的原因，单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向还没有得到根本扭转，突出表现为：在评价内容上重考试分数忽视学生综合素质和个性发展，在评价方式上重最终结果忽视学校进步和努力程度，在评价结果使用上重甄别证明忽视诊断和改进。这些问题严重影响了学生的全面发展、健康成长，制约了学生社会责任感、创新精神和实践能力的培养。要解决这些突出问题，适应经济社会和教育事业发展的新形势新要求，必须大力推进中小学教育质量综合评价改革”。意见提出从品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况等五个方面，促进中小学教育质量综合评价改革。在高中方面，2014年，教育部发布《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》(教基二〔2014〕11号)，提出从思想道德、学业水平、身心发展、艺术素养、社会实践等五个方面，对普通高中学生进行综合素质评价。与此同时，在教育部相关文件精神的指导下，北京、上海等教育发达省市也出台了类似的基础教育质量评价文件。[6]2012年，北京市公布了初中学生综合素质评价指标体系，2014年又公布了小学生综合素质评价评价指标体系。2011年，上海市公布了《上海市中小学生学业质量绿色指标》，提出了学生学业水平、学生学习动力、学生学业负担、师生关系、教师教学方式、校长课程领导力、学生社会经济背景对学业成绩的影响、学生品德行为、学生身心健康、跨年度进步等10个指数，在全国范围内产生了很大影响。但我国基础教育质量评价上述实践存在的问题，一是名称不一，而且内容与做法的地方性色彩浓厚；二是各类评价的分类关系不清晰。

(五)基础教育质量评价的层级体系和结构体系建设尚未完成

从国家层面上看，2012年，由北京师范大学牵头，华东师范大学、华中师范大学、东北师范大学、西南大学、陕西师范大学、中国教育科学研究院、教育部考试中心和科大讯飞信息科技股份有限公司等8家机构协作共建的中国基础教育质量监测协同创新中心成立，并于2014年获得教育部认定。这预示着我国基础教育质量评价的研究与实践真正获得了现代意义上的重视，各省市级的基础教育质量评价，除少数发达省市外，或许刚刚起步，在一些省市，甚至还没有专门机构和专业团队从事这项工作。

更重要的是，基础教育质量评价的结构体系建设尚未明晰，也远未完成。[7]构建以学生健康发展水平为核心，包括学校管理质量、学科素养水平、课程建设质量、教学成效、教师专业水平和资源建设水平等各类质量要素评价在内的整体评价体系，是我国基础教育评价未来发展的重大课题。

二、症结分析

教育评价的理论进入我国基础教育研究的视野，时间并不长，从理念到技术，都相对薄弱，这是事实。由此导致基础教育质量评价长期没有得到重视，甚至我国在国家层面至今没有明确的教育质量国家标准，[8]而各地实施的教育质量评价活动，不仅指标不同，而且描述不规范不一致，产生不了比较价值。除此之外，主要还有三个方面的原因：

(一)基础教育评价改革的威力与成效尚未带来实践功效

近十多年来，我国一直在引导基础教育质量评价改革，但评价改革仍未让人看到其实践成效。[9]尤其是在升学考试改革中，除少数高校的自主招生考试闪现了一些评价改革的影子外，人们尚未发现大受众面的、常态化的评价改革所产生的实际效果。这说明我国基础教育评价实践基本上仍未转型，分数仍然是评价的核心甚至是唯一要素。

(二)基础教育评价改革实践面临可信性的拷问

以2014年公布的高考改革为例，一旦“两依据、一参考”真正落地实行，那么，“两依据”之一的选科科目的“平时成绩”，由于不是统一高考中的成绩，而是可以随学业水平考试一同考试得出的成绩，这就对学业水平考试提出了可信性的拷问。“一参考”无疑是参考成绩之外的能证明学生某一或综合素质的证据，由于这个证据主要是由各级教育部门来操作管理，这不免又是一个可信性的拷问。此外，即使是证据入档没有问题，高校对这些东西的采信，又会影响基础教育质量评价改革在人们心中的可信度。

(三)基础教育质量评价的指标体系和技术方法有待于完善

调查发现，目前我国基础教育质量评价专业人才队伍非常缺乏，机构也不完善，特别是高校教育评价与测量等相关专业课程的教学，在教学内容上与基础教育实践需要相脱节；基础教育评价指标体系与技术方法很不完善，缺乏自成体系的或直接认定的、统一的权威评价工具。以学生健康发展为例，学生健康发展构成要素中，至少应该包括学生人格健康，但如何将它与学生的其他发展品质融合于一套评价工具中，仍然缺乏研究；再者，当全国各地以学科成绩测验为实质内容的基础教育质量监测已经积累了丰富经验后，如何借鉴PISA等先进工具，开发超越学科局限的测评工具，或许还是个挑战。

三、破解思路

要破解所存在的问题与症结，需要系统性思路，既需要各个击破，更需要多方联动。

(一)提出和实施基础教育转型发展的“评价驱动”战略

从实践上看，无数中外教育创新发展的经验与事实表明，再好的教育理念，再好的目标内容，再好的教学设计，如果没有相应的评价跟上，就不能形成可持续循环的发展新态。2004年开始实施的我国高中课程改革，之所以全国至今仍有太多地方的高中仍未较好落实，其根本原因在于高考改革没有同步进行；形成对照的是，2014年我国高考改革政策一宣布，短短两年，全国普通高中课程创新即被橇动起来，这从一个侧面证明了评价驱动的规律性。

因此，要充分认识基础教育质量评价在基础教育质量提高中的驱动作用，重新认识教育评价在基础教育转型发展中的战略地位，明确提出、坚决实施评价驱动战略，以质量评价促进基础教育转型发展，要将这一战略提升为基础教育质量提高和转型发展的国家战略，并围绕这一战略，设计和立项若干基础教育质量评价建设工程。

(二)明确基础教育质量内涵、标准和核心定位

从现阶段之现实状况出发，明确将基础教育质量内涵指向为学校教育质量(这当然会有学术争议)，明确基础教育质量标准在于是否科学设定并实现了学校培养目标，明确学科教育质量的标准在于是否科学设定并实现了学科素养目标，本质在于是否实现了课程标准的目标要求，将基础教育质量的核心要义定位于学生健康发展，以此为理念，构建基础教育质量评价体系。

(三)建立基础教育“一个核心、若干子类”的质量评价体系

构建起相对完备的基础教育质量评价体系，它包括一个核心质量评价体系，即学生健康发展水平评价体系，其具体评价指标可包括知识、能力、问题解决、批判性思维等，可参考国内外成熟经验设计具体指标；还包括若干支撑要素评价体系，包括学校管理质量评价体系、课程建设质量评价体系、教学质量评价体系、教师专业水平评价体系、资源建设水平评价体系以及各学科素养水平评价体系等，由此构成基础教育质量评价的完整体系。借鉴国际经验，国家层面可提出可供使用或参照使用的权威文本，使省市区县可使用或参照修订使用，由此，形成国家基础教育质量评价文本纲领指导，各地可适当修订使用，在国家、省市、区县各级行政管理区域同质实施的基础教育质量评价工作体系。[10]

(四)建立国家、省市和区县各层级基础教育质量数据库

国家和各省市、区县必须建立或授权第三方专业机构，建立独立于具体行政部门的基础教育质量数据库，以提高教育质量评价的可靠性。调研发现，我国的教育数据库往往信息单薄，数据质量常受干扰，而且“保密”于具体部门，难以为质量评价所用。能否建立信息丰富、数据可靠的基础教育质量数据库，并保存于专业机构，起码也要向相关专业人员授权使用，这是我国建立基础教育质量评价体系并高质量实施的关键。诚然，与数据库建设相伴的是数据的真实性和保密性制度建设。

(五)评价指标与技术方法要尽可能与国际接轨

由于我国的教育分类与联合国教科文组织制定的国际教育标准分类体系不一致，使我国教育质量评价的比较价值受到一定影响。一些成功的国际基础教育评价模式中，其指标体系的科学性、指标描述的准确性和评价结果的高效度性，是我国传统评价非常欠缺的，有必要吸收和借鉴，甚至在部分领域，如数学、科学等领域，还可以尽可能接轨。