中小学校园安全治理之困境与突破

方 芳，杨春芳，汪 莉

一、学校安全治理之现状

为深入了解和分析学校安全治理的现状与问题，我们于2016年针对天津市16个区县的84所中小学校进行了关于校园安全的问卷调查。根据2015年3月公安部办公厅、教育部办公厅联合发布的《中小学幼儿园安全防范工作规范(试行)》(公治[2015]168号)对学校安全治理工作的要求，调查主要围绕学校安全的“人防建设”“物防建设”“技防建设”“安全教育”和“安全事故”五个方面。根据调查对象不同，我们设计了两种类型问卷，一份由学校安全管理者填写，侧重于对学校安全管理体制机制建设的调查，一份由学生填写，侧重于对安全教育和安全事故的调查，最终综合了解目前中小学校安全治理的现状。

(一)学校安全人防建设

学校安全人防建设主要指通过对安全管理机构的设置和人员的配备来保证安全工作的顺利开展。首先，从机构设置来看，目前学校设有专门独立机构管理校园安全的占29.76%，该专门机构名称一般为保卫处、学校安全工作领导小组、校园安全办公室或安督办公室等。学校有专门的机构管理校园安全，但不是独立机构的占65.48%，一般由学校总务处、德育处、后勤处、办公室等部门兼管。其次，从安全管理人员配备来看，21.43%的学校有专门人员管理校园安全工作，并且不兼任其他岗位工作；76.19%的学校配备有专门安全管理人员，但同时也兼任其他岗位工作。另外，目前学校都配备有专职的保安人员，从聘用途径来看，86.90%的学校是从保安服务公司聘用，13.10%的学校是向社会公开聘用。从学校人防建设总体情况来看，学校均配备有专门的管理机构和管理人员，但是在岗位和职责设置方面有所不同。

(二)学校安全物防建设

学校安全物防建设主要指学校通过安装配置物质实体来提高安全保护的实效性。首先，从安装防盗安全门及窗户金属防护栏等防护设施情况来看，95.24%的学校在学校视频监控室、财务室、实验室、计算机室等贵重物品和设备点进行了安装，72.62%的学校在档案室、中考高考试卷保管室等保密资料存放点进行了安装，59.52%的学校在有毒、有害、易燃和其他危险品存放场所的出入口进行了安装。其次，从消防设施的配备来看，89.29%的学校在教学楼、学生宿舍、食堂等学生集中学习和生活场所按国家有关消防技术规范配置了消防设施和消防器材。95.24%的学校在安全出口、疏散通道、消防通道设置消防疏散指示标志和应急照明装置。可见，目前学校对于消防安全配备基本上符合国家规范要求，这也与消防事故的危险性大和国家的强制性要求有关。

(三)学校安全技防建设

随着科学技术的快速发展，通过现代化科技手段提升学校的安全防范能力成为目前校园安全治理的发展方向。从学校设置视频图像采集装置情况来看，在学校大门口、教学楼、学生宿舍楼主要出入口、走廊、操场等人员聚集场所安装的比例均达到了90%以上。100%的学校在门卫室设置了紧急报警装置，46.43%的学校在财务室也设置了报警装置。根据《中小学幼儿园安全防范工作规范(试行)》要求，学校各部位的视频监控要不间断进行图像采集并保存不少于30天。从此次调查的保存期限来看，超过半数的学校保存时间为30天以上，但还有38%的学校保存时间仅为15-20天。

(四)学校安全教育

学校安全教育是提高学生安全意识、提升学生安全防范和救助能力的重要活动。调查显示，目前90%以上的学校均将安全教育纳入学校教育活动，安全教育的内容包括社会安全、公共卫生安全、意外伤害、网络信息安全、自然灾害等；从安全教育的形式来看，90%以上的学校采取学校教师课上授课，利用班团会、升旗仪式等宣传，利用墙报、板报宣传教育，聘请校外专业人员进行专题讲座；52.38%的学校会通过参观消防队、公安局等实践活动进行安全教育。另外，应急疏散演练是每所学校都有的教育形式，从学校组织应急演练的频率来看，60.71%的学校每月一次，32.14%的学校是每学期一次。

(五)学校安全事故

从学生安全事故发生的场景来看，学校管理者和学生均认为体育课或体育活动、课间休息和大型集体活动是最容易发生事故的时段。从导致学生受伤的情形来看，学生与学校管理者均认为学生之间打闹、体育课或体育活动以及学生自身疾病和行为引发伤害的可能性最大。从安全事故的处理来看，调查显示，16.67%的学校近五年内发生过因学生伤害导致学校赔付的情况。在已发生的诉讼案件中，4.76%的案件判决学校不承担赔付责任，大多数情形下法院判决学校要承担相应的责任。从学生伤害事故的纠纷解决途径来看，73.81%的学校倾向于协商不成时诉讼解决；69.05%的学校倾向于协商不成时向行政部门寻求帮助；还有53.57%的学校认为，尽量协商，协商不成时，学校妥协解决。同时，96.43%的学校希望能在教育行政部门牵头下组建学生伤害事故调解委员会专门机构来解决此类纠纷，调解委员会的组成应当包括教育管理部门人员、学校代表、学生家长代表，还可以吸纳法律专家、公安司法人员、人大代表等参与。

二、学校安全治理之困境

上述调查结果显示，学校安全治理的总体状况趋好，但在日益复杂的社会环境下，目前学校安全治理能力和治理体系仍存在提升的空间。随着公民权利意识的增强和社会诉求的多元化，学校在安全治理的过程中将会面临更多的挑战，而目前中小学的校园安全治理还存在以下问题和困难。

(一)学校安全治理主体责任体系尚未健全

学校安全涉及的领域非常广泛，从内容上来说，包括交通安全、消防安全、饮食安全、卫生安全等方方面面，这就决定了学校安全治理的主体具有多元化和复杂化特征。具体来说，不仅涉及教师、学校、教育行政机关等教育领域主体，而且涉及公安、建设、卫生、工商、国土等其他行政机关主体，还涉及家庭、社区、民间组织等其他主体。目前实践中存在以下问题：一是重视政府部门的单向度管理，但并没有厘清不同行政机关的具体管理职责与权限，从而导致实践中经常由于职责不清产生互相推诿的现象。二是学校作为校园安全治理的主要责任主体，“虽强化了其内部管理职责但并未赋予其必要的应急管理权限和应急资源，这种政府主导的体制貌似强化了学校应急管理系统的能力，实际上既人为地增加了决策层级，又加大了行政机关间的协调成本，与公共应急管理中能力集中、重心下移的原则背道而驰”。[1]三是由于我国长期以来居民的参与意识较低，社会参与治理的积极性始终不高。家长基于工作繁忙或本身缺乏安全知识等原因，对学校的安全工作参与性较低，基本完全依赖学校。社区和其他民间组织因缺乏各种联络合作机制对学校安全治理的参与度也不高。

(二)校内保安与警力护校的协同模式存有障碍

目前我国中小学护校的执行主体主要是学校聘用的保安人员和周边警力人员，但该种模式的执行效果却不容乐观。一方面，学校保安的文化层次普遍较低，专业素养较差，在业务、法律知识及新技术应用上相对欠缺。保安的安全保卫职能往往仅被弱化为“看门人”，对不法分子无法构成强有力的威慑力。同时，保安没有执法权，如果遇到可疑状况或突发险情，由于缺乏执法依据可能无法及时阻止。再加上大多学校保安人员数量少、年龄偏大、力量明显不足。另一方面，就警力护校情况来看，尽管很多中小学都与所属区域民警形成了共同保卫机制，一些民警也会定期在学校周边巡逻保卫。但由于公安机关警力有限，大多民警只是兼职，或是只能在上下学的高峰期在校门口巡逻，不能实现“全日制”驻校。[2]一旦校园内发生突发安全事件无法第一时间出现和制止。同时由于没有专门的“校园警察”制度作保障，岗位定责、业务培训、工资待遇等问题都无法解决，一旦其他地区需要抽调警力，校园警察就面临“流失”的危险，难以长期稳定地发挥作用。

(三)学校安全治理缺乏财政保障

经费是做好学校安全工作的重要保障，经费不足在很大程度上影响了校园安全治理的成效性。由于目前我国缺乏对学校安全财政投入的统一立法规定，很多地区的财政性经费中并未建立校园安全专项经费，在投入的保障机制方面也很不完善。校园安全专项经费的缺位，使得学校安全治理的人防、物防和技防均受到不同程度的影响。校园安保人员的聘用、培训，配备安保装备，都需要资金作支撑。目前有些地区的校园保安待遇较低，甚至无法保证达到当地最低工资标准，这也是造成学校难以聘用到专业性强、素质高的保安人员的原因之一。经费的欠缺，导致有些学校保卫装备配备不足，技术手段落后，设备陈旧老化，不同程度地影响了校园保卫部门的快速反应能力和安全防范水平。

(四)学校安全教育实效不佳

学校安全教育也是学校安全治理的一项重要内容。目前，各校基本都在开展安全教育工作，但安全教育的内容、形式和实效方面有待加强。首先，安全教育的内容设计并不完善，贴近学生生活和实用的内容较少。教育形式单一，大多是文本说教式教学，缺乏生动、形象的案例教学法。其次，安全事故应急演练的实效性有待提高。安全教育是一门实践性很强的教育活动，提高学生的安保技能不能仅仅依靠书本教学，更多地应通过实际演练来达到教育目的。但我们在调查中发现，很多学校的安全教育还停留在书本上的照本宣科，即使安排有应急演练也更多地体现为形式感，产生的实际效果有限。再次，缺乏学校与社会资源的联动平台。虽然有的学校也意识到采取去消防队参观、地震局学习避震知识等方式教学更有实效，但这种形式的教育需要其他机关的资源提供和支持，目前很多学校和社会资源提供方并没有形成良好的资源共享机制，缺乏双方互动的联动平台，导致这样的活动实施起来有一定难度。

(五)学校安全事故应急处理机制尚待完善

学校安全事故的应急处理是学校安全治理的关键环节，也是最容易产生争议和纠纷的阶段。通过调研，我们发现，目前学校应急管理机制的建立与运行还存在一定问题，一是应急管理组织体系不健全，多为临时性的松散组织，专业能力、综合协调能力和动员能力较弱。二是重“善后”轻“预防”，应急管理方式落后。往往是突发事件发生后，学校对“善后”等事后机制较为重视，但是对“预防”“预控”等事前机制重视不够，从而大大增加了“善后”成本。[3]三是重“实体”轻“程序”，缺乏对处理事故的程序性重视。很多学校在处理安全事故时，往往忽视了及时通知、报告、保全证据、保护现场等程序性事项，从而导致事后经常处于被动地位，容易导致矛盾激化或在诉讼中败诉。

三、学校安全治理的应对之策

(一)通过立法建立学校安全治理的长效机制

法律所具有的强制性、权威性和制裁性可以保证校园安全治理的规范化和常态化。通过立法来规范学校安全，将学校安全治理纳入法制化轨道是国内外的普遍做法。而目前我国还没有专门针对学校安全的法律或行政法规，相关内容主要散见于《民法通则》《刑法》《义务教育法》《未成年人保护法》《侵权责任法》等法律中。直接相关的部门规章有教育部、公安部等十部委于2006年6月30日颁布的《中小学幼儿园安全管理办法》和教育部2002年6月25日颁布的《学生伤害事故处理办法》。该两部规章虽属全国性专门立法，但效力层级较低，法院在审理校园伤害案件时仅作参照，而且其中部分内容与现实相比已显滞后。值得关注的是，2017年，教育部已经将学校安全立法纳入重点工作计划，将尽快建立健全学校安全的法律保障体系。希望通过专门立法可以明确学校安全治理的各项制度，规范不同治理主体的安保责任，明确安全治理的经费来源和保障机制，为学校安全治理提供制度支持。

(二)建立多元主体共同参与的协同治理体系

现代公共治理理论强调政府通过制度创新来保障政府、市场、公民社会共同参与公共事务管理并承担相应责任，只有充分调动利益相关者的积极性，才能达成公共利益的最大化。在这样的视角下,校园安全治理可以理解为，“政府、学校、社会等通过适当的制度安排,相互合作,群策群力,对校园安全实施共同管理,以保证受教育者获得他们所期待的安全的校园”。[4]国外很多国家都建立了多元主体参与学校安全治理的模式，例如在美国，既有专门的校园警察作为安全治理的核心主体，也有教育行政部门为学校提供物质保障和业务指导，还有非政府组织如红十字会及社区组织协同学校进行安全保护。我国应当在借鉴别国经验的基础上，立足于本国国情，建立多层次、专业化的校园安全治理模式，具体来说应包括三个层面：一是政府层面，通过制定法律法规，派驻警察，协调不同行政主体的安保职责分工，进行制度性安排；二是学校组织层面，建立由校长、主管部门、校园保安组成的校内安保组织体系；三是社会层面，家庭和社区作为利益相关者，要积极参与学校安全治理，通过多种途径保护学生安全。

(三)强化校内安全治理机制的完善

学校作为校园安全治理的关键主体，对学生具有安全保障义务。“学校的安全保障义务作为一项针对危险的防范和制止义务，是法律附加于学校之上令其承担的在办学活动过程中保障受教育者人身安全的义务，是法律基于保护在教育关系中处于相对弱势地位的未成年学生一方利益，而给处于相对强势地位的学校一方课以防范危险的义务”。[5]为了明确和细化这种安全保障义务，需要建立健全学校内部的各项安全管理制度，形成一个严密、稳定的制度体系。学校的校内安全治理体系至少应当包括以下内容：安保与门卫制度，明确安保人员的资质和具体职责权限；定期检查制度，应当定期对其建筑物、构筑物、设备、设施安全使用情况进行检查；消防及通道安全管理制度，明确按照有关规定配备消防设施和器材，保证疏散通道、安全出口的畅通；饮食卫生安全管理制度，学校采购提供给学生的食品，应当查验供货者的相关许可证和食品合格的证明文件；危险品及特殊设备专项管理制度，应当加强易燃、易爆、有毒、有害物品和其他危险品的管理，建立储存、使用和专人保管制度；医疗卫生安全管理制度，应当按照有关规定配备医务人员或者卫生保健教师，购置必需的急救器材和药品，依法做好传染病预防控制管理工作，及时报告疫情等；集体活动安全管理制度，学校组织集体活动应当事先告知学生在活动中需要注意的安全事项，确定专人负责安全工作，对活动场地、设施进行安全检查，并采取必要的防范措施，等等。注意明确每一项安保制度的具体要求和行为规范，利于实践可操作性。

(四)探索校园警察派驻的治理模式

关于校园警察制度实施最成熟的国家是美国，美国校园警察的职权是由法律赋予的，其职责体现在两个方面：一是执法职能，主要通过行使执法权，进行案件侦破，打击校园犯罪，维护校园治安秩序，保卫校园内人身、财产的安全。二是服务职能，主要通过为广大师生提供各种服务,实行人性化管理，拉近校园警察与师生的距离，提升校园警察的安全、护卫和服务形象。[6]近几年，我国一些地方也在探索警察进驻校园的模式。例如，重庆市2010年建立了民警进校园的新型警务体制。主要从全市公安机关改非、二线、退休民警中选调负责校园安全，该举措得到公安部的肯定。笔者认为，我国的中小学校园可以探索建立校园警察的派驻模式，将校园警察作为一种专门的警务岗位固定下来，形成一种长效机制。校园警察应当具有和普通警察一样的治安管理权与刑事案件侦查权。同时，针对中小学校园的特点，校园警察的主要职责还包括依法开展校园内安全保卫和周边治安整治，组织师生开展预防安全事故的培训演练，协助指导师生开展安全教育实践活动等。

(五)改进学校安全教育的形式与内容

学校作为学生安全教育的主阵地，应当按照国家课程标准和地方课程设置要求，将安全教育纳入教学计划，形成安全教育的常态化。尽量采取学生乐于接受且教育效果较好的多样化形式，如通过开展安全知识竞赛、排演小品、去消防队观看模拟训练等活动，生动、形象地实现教育目的。建议学校每学期至少开展一次针对地震、火灾等灾害事故的紧急疏散演练，使师生真正通过演练掌握避险、逃生、自救的方法。与此同时，建议行政机关与司法机关联合为学校搭建教育平台，使相关安全教育资源与学校共享，为学校开展安全教育实践演练提供资源支持。另外，建议公检法部门将法制副校长作为一种长期稳定的工作机制确定下来，各级公安司法机关要选派熟悉安全知识、具有较强语言表达能力和实践经验，热心青少年教育工作的优秀民警担任，其工作成果纳入派出单位的工作考核内容。法制副校长应确定每学期安全教育课程的次数与方式，结合学生特点开展安全教育。

(六)建立学校安全事故的应急干预机制

建立应急干预处理机制的目的是控制事态的扩大和蔓延，减少突发事件造成的损失或伤亡，降低突发事件产生的负面效应。一旦发生安全事故，“学校应当立即启动应急预案，快速反应，控制事态发展，同时要对发生的突发事件的性质、危害程度、影响范围等进行判断，采取必要措施进行处置，防止安全事故扩大”。[7]学校应当根据事故性质和程度，按照有关规定将安全事故情况向有关部门报告，不得隐瞒、谎报或者拖延不报。同时，学校具有保护安全事故现场、保全相关证据、及时进行安全事故调查的义务。需要由有关行政部门进行调查处理的，学校应当积极配合。值得提醒的是，学校在处理安全事故的过程中应当注意信息的公开与沟通，尊重事故当事人的知情权，涉及学生的应当及时告知学生监护人。注意保证公共信息的公开性、及时性和畅通性，引导舆论的客观和公正，避免陷入被动局面。

参考文献：

[1]林鸿潮.论学校安全立法及其制度框架[J].教育研究，2011(8):17.

[2]石化东.校园警察制度建设问题研究[J].辽宁警专学报，2011(6).

[3]梁爽.建立学校突发事件应急管理机制的现实困境与制度进路[J].哈尔滨工业大学学报( 社会科学版) ,2011(5):27.

[4]尹晓敏,方益权.公共治理:我国校园安全管理的一种新范式[J].现代教育论丛，2011(3):14.

[5]劳凯声. 学校安全与学校对未成年学生安全保障义务[J].中国教育学刊，2013(6):5.

[6]周向红．美国校园警察体制及对我国的启示[J]．青少年犯罪问题，2008(6).

[7]王宏.学校突发事件管理机制构建策略研究[J].教学与管理,2014 (3):62.