政府采购方式辨析及在水利项目上的科学选择

2018-01-28沈桑阳

中国水利 2018年6期

沈桑阳

（水利部预算执行中心，100053，北京）

党的十九大将坚持新发展理念作为新时代中国特色社会主义基本方略之一，提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”；部署深化依法治国实践，要求建设法治政府，推进依法行政。政府采购一头连着政府、一头连着市场，是政府以活动主体身份参与市场交易的行为。从属性上看，政府采购既是政府履职行为，也是市场交易活动，是坚持新发展理念同深化依法治国实践交汇结合的现实体现。因此，水利部门依法依规合理选择政府采购方式、顺利实施政府采购，对在新时代中国特色社会主义基本方略指导下深入推进法治政府建设具有重要意义。

一、水利部政府采购方式实施情况

根据《中华人民共和国政府采购法》等法律法规和政策规定，政府采购方式有6种：公开招标、单一来源、询价、竞争性谈判、邀请招标和竞争性磋商。在中央政府组成部门中，水利部政府采购规模较大，工作成效多次受到财政部肯定。就政府采购6种方式的执行特点进行讨论时，选取水利部作为样本具有典型意义。

2016年水利部政府采购执行中，公开招标发生金额为29.69亿元，在全部采购方式发生金额占比中超过90%；单一来源、询价、竞争性谈判、邀请招标和竞争性磋商方式发生的采购金额分别为2.15亿、0.32亿、0.28亿、0.2亿和0.19亿元。从发生金额来看，水利部6种政府采购方式在实施上具有以下结构性特点：①政府采购主要通过公开招标实施。公开招标的绝对主体地位，是法治政府建设深入推进、政府发挥作用促进巩固公平公正公开市场交易环境的现实体现。②使用范围较广、使用条件相对宽松的采购方式，实际发生金额最低。竞争性磋商是财政部于2014年创新推出的政府采购方式，在适用范围和操作便利性上优势比较明显。但从水利部2016年执行情况来看，采取竞争性磋商方式的政府采购不到2000万元，占比仅为0.6%。③适用范围有限、操作程序复杂的实施方式发生金额较高，体现在单一来源、询价和邀请招标方式上。例如，出于工作特殊需要，对达到公开招标限额的采购项目，经由水利部统一报请财政部同意后，可以采取单一来源方式。实施单一来源采购，需在水利部内经过多道申报审批手续，不仅操作成本较高，而且“单一来源”名称也时常引起社会误解。尽管如此，单一来源方式发生金额在6种方式中仍排名第二，占比约为7%。除发生金额最多的公开招标和单一来源之外，询价的适用范围最窄，邀请招标操作程序较竞争性磋商复杂，但发生金额均同样高于竞争性磋商。

上述特点反映出，政府采购方式的一些创新性政策设计在执行中没有得到较好呼应和充分体现。根据多年从事政府采购工作的经验，分析其原因在于许多政府采购从业人员对新政策、新举措了解不及时、不全面，对各种实施方式的内涵、适用范围条件和相对优劣把握得不系统、不精准。要解决好这些问题，需要政府采购从业人员更加深入理解相关政策精神，在辨析政府采购方式、作出科学选择上下功夫。

二、政府采购方式辨析

实际工作中，政府采购从业人员对公开招标方式掌握应用得较好。因此，结合水利部政府采购实际情况以及更加充分发挥多种采购方式积极作用的考虑，本文主要介绍除公开招标以外的其他5种采购方式，并重点讨论竞争性磋商和邀请招标。

1.竞争性磋商

竞争性磋商是2014年财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）认可的一种新的政府采购方式，对以往政府采购方式存在的“缺项”进行了补充。

①解决了原政府采购方式无法适用工程项目采购的问题。2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》确定了5种采购方式，但同时明确只适用于货物和服务项目采购，政府采购工程项目无可用的采购方式。在《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2011年）和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015年）出台以后，二者全面明晰了政府采购工程项目的工程适用范围，但在具体操作上仍缺乏衔接。2014年竞争性磋商方式出现，为《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例调整范围外的工程建设项目提供了可行的采购方式。

②解决了供应商数量不到3家无法执行采购的问题。政府采购原有的非招标方式要求供应商数量必须在3家及以上情况下方可实施采购，但往往事与愿违，尤其是在一些市场竞争不充分的行业中供应商数量难以达到要求。竞争性磋商则允许一些市场竞争不充分的科研项目和需要扶持的科技成果转化项目只有2家供应商报价，突破了以往不足3家无法执行采购的局限。

③解决了仅以价格作为中标标准的问题。除公开招标、邀请招标采用综合评分法以外，原有的竞争性谈判和询价采购都是采用在质量和服务相等的情况下，谁报价最低谁就中标的方法。需要说明的是，质量和服务相等是指满足采购人提出的基本业务需求即可。因此，若出现采购人业务需求提供不明确，往往容易出现一批供应商为拓展市场而进行恶意低价中标的情况。竞争性磋商方式在适用范围和操作便利性具有明显优势的同时，也采用综合评分法确定供应商，更具科学性。

2.邀请招标

以财政部2017年7月公布修订后的《政府采购货物和服务招标管理办法》（财政部令第18号）为标志，邀请招标方式的发展分为两个阶段。该办法公布前，邀请招标在操作流程上与公开招标区别不大，需在政府采购指定网站启动供应商资格公开预审，在预审合格的供应商中随机产生中标人。这种机制对“邀请”精神体现不充分，采购单位主动权受限，使用该方式的单位较少。该办法公布后，在产生合格候选供应商上，除公开资格预审方式之外，增加了从省级以上财政部门供应商库选取和采购人书面推荐两种方式，邀请招标灵活性得到提升，采购人在符合条件供应商中随机抽取3家以上，定向发送招标邀请书实施招标，也更充分体现了“邀请”和“招标”的结合，一定程度上实现了政府采购由“程序导向”向“结果导向”的转变。

3.其他采购方式

对单一来源、询价和竞争性谈判的适用范围作简单分析。单一来源主要适用于3种情况：一是供应商只有1家；二是由于不可预见的紧急情况导致无法向其他供应商采购；三是为满足与原有采购项目必须一致或提供配套服务的需求，必须向原供应商采购，且添购资金总额不超过原合同金额的10%。若10%的原合同金额超过200万元的货物服务公开招标限额，则不适用该方式。单一来源适用条件严格，且容易与公开公平公正精神偏离，须在操作中严格把关。询价适用于采购货物规格、标准统一，现有货源充足且价格变化幅度较小的项目。竞争性谈判主要适用于4种情况：一是招标后无供应商投标或无合格标的或重新招标未成立；二是由于技术复杂或性质特殊，无法确定详细规格或具体要求；三是时间紧急，招标方式无法满足需要；四是事先无法计算价格总额。

三、对水利项目科学选择政府采购方式的建议

1.准确认定采购项目

采购项目金额对采用何种方式执行采购有直接影响。对采购项目的认定，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十八条明确：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。换言之，判断是否适用公开招标方式以外的其他方式，首先应当准确认定采购项目，不能简单以合同金额或者单项货物金额定论。实际执行中应当把同一个预算项目中能交由一类供应商执行的内容整合作为一个采购项目执行。

2.全面认识并掌握政府采购方式

基于对采购项目的准确认定，公开招标始终是政府采购的主要方式，但并不是全部。水利部直属单位可根据采购项目的不同情况，在6种方式中准确、灵活选择。应积极学习尝试适合的采购方式，避免规避使用新方式的倾向，努力在政策范围内实现高效高质采购。需要说明的是，采购项目达到公开招标限额标准的（即货物、服务项目金额为200万元），应当执行公开招标，确需采用其他方式执行的，应当经水利部报财政部国库司批复后方可采用。