节水型社会建设要推进地下水双控管理

曲　炜

（中国水务投资有限公司，100053，北京）

人多水少、水资源时空分布不均是我国基本国情水情。河流断流、河道枯竭、河水污染等问题已成为我国社会的热点问题。在地表水问题不断涌现的同时，地下水问题也层出不穷，地下水超采、水质恶化、生态环境灾害等问题也已成为水行政主管部门亟须解决的主要问题之一。提高水的利用效率和效益，是全面建设节水型社会的基本要求。自2002年在全国推行节水型社会建设以来，水利部已完成100个试点地区建设，分布于全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，涵盖了省级、地市级和县级各类行政单元，形成了以河西走廊、黄淮海平原、南水北调受水区、太湖平原河网区、珠三角、长株潭城市群等为典型的节水型社会建设示范带，节水型社会建设成效初显。

一、我国地下水开发利用现状

地下水是经济社会发展、人类生存和维系良好生态环境必不可少的控制性要素。地下水具有应急、储备两大特性，然而随着经济社会的发展，水污染问题的不断涌现，水资源危机日益严重，很多地区将地下水作为一种常规水源来利用。由于地下水易抽取、难补给的特殊性，经过近几十年的开发利用，全国31个省（自治区、直辖市）中有24个存在地下水超采问题（数据来自全国地下水利用与保护规划）。回顾水利部三次较大规模的地下水超采区划分复核工作结果看，第一次为20世纪80年代初，全国地下水超采区56个，超采面积8.7万km2；第二次为21世纪初，全国超采区164个，超采面积18.7万km2；第三次为2014年，全国超采区413个，超采面积达25.23万km2。地下水超采，引发地下水水位下降、地面沉降、地裂缝、湖泊湿地萎缩、泉水干涸、海水入侵、地下水水质恶化等一系列生态环境问题。

二、地下水管理中存在的问题

1.制度体系建设尚不健全，地下水管理工作难以落到实处

我国地下水管理起步较晚，针对地下水开发利用和保护的独立法规《地下水管理条例》历时近20年尚未出台。地下水管理的法规依据多散落在相关法律条款中，尚未形成一个完善的法规体系，使得地下水管理难以落到实处。总体来看，现行的地下水保护立法在法律规定的内容、法律运行的实效等方面存在立法进程滞后、体系不完善、缺乏可操作性、奖惩机制不健全、公众参与滞后等缺陷。

2.对地下水过度开采，造成地下水危机日益严重

地下水作为我国生产、生活重要的供水水源，其供水量已占我国城镇总供水量的30%，华北、西北更高达72%和66%，日供水量超过10万m3的大型、特大型水源地240个（2014年水利部地下水超采区管理项目成果）。在我国相当一部分地区，特别是北方地区，地下水取水工程已成为我国经济社会发展中不可缺少的重要基础设施。然而，由于对地下水规律性认识不足，部分地区对地下水缺乏有效管理和保护，造成部分区域地下水大面积超采，我国地下水正面临水量枯竭、水质恶化和生态环境灾害等方面的多重危机。

3.对地下水资源量分析不足，利用情况不清

地下水资源量是地下水开发利用以及地下水管理的基础。20世纪70年代末、80年代初我国曾组织开展过全国第一次水资源调查评价工作；90年代末开展了第二次全国水资源调查评价，这次评价工作更多的是对第一次调查成果进行修订。近30年来，我国经济社会发展迅速，对水资源的开发、利用、保护产生了很大影响。再加上气候变化、人类活动加剧，使水资源平衡在地区分布上已与实际情况发生了很大变化。因此，以此成果为依据开展地下水开发利用活动，必然会产生误差。

4.对地下水取水工程不摸底，不利于节水型社会建设实施

地下水取水工程是开发利用地下水资源的主要途径，取水工程数量的摸底是地下水管理工作的重要内容之一。由于我国地下水取水工程主要分布于广大的农村地区，地下水取水工程点多、面广、分散、难以管理是其主要特征。对老、旧地下水取水工程管理、使用等情况，特别是封停、关闭机井数量不摸底，地下水总量分配方案缺乏必要的依据，这不利于贯彻落实最严格水资源管理制度，不利于节水型社会建设实施。

5.监测工作基础薄弱，管理工作数据支撑不够

监测是地下水管理的基础性工作之一，为地下水管理工作提供基础性数据。目前，我国地下水监测工作从数量看，存在监测井数量偏少，监测井的密度远远不能满足地下水实际管理工作的需求；从布局看，我国监测井在区域及产业分布上存在不足；从资料收集及处理看，地下水监测规范虽已对监测资料的收集及处理做出相应的规范要求，但在现实工作中，由于基层专业技术人才缺乏，在此方面仍存在着欠缺。

6.地下水管理资金投入不足，地下水基础设施建设滞后

“十二五”期间，国家在地下水监测系统建设方面投入了大量经费，但这些投资远远不能满足地下水管理的需求。目前为止地下水管理资金渠道不明确，资金难以得到保障，有限的建设资金投入分散，监测井建成后，多数基层单位运行维护经费得不到落实，加之基层专业技术人才短缺，造成地下水管理基础设施建设滞后。

三、地下水双控管理的意义及必要性

地下水双控管理是维系地下水可持续利用、保护生态环境的重要保证。因此，随着经济社会发展，地下水作为战略资源的地位日益突出，地下水超采造成社会、经济和生态问题也已进一步凸显，在实施最严格水资源管理制度的新形势下，加强地下水管理意义重大。

1.双控管理的意义

（1）有利于进一步加强地下水管理与保护工作

现有的地下水管理工作虽然在地下水保护方面起到了一定的作用及成效，但在地下水资源量的摸底、规划利用、取水工程管理、地下水监测等方面仍存在着一些不足。摸清地下水资源量，使开发利用有量可循；科学规划，开发利用保护好地下水资源；加强地下水取水工程登记与管理，把好地下水出口关；做好地下水监测工作，为地下水管理提供数据支撑；加强地下水管理对策措施研究，促进地下水管理有章可循。这些工作都是地下水管理工作的基础，是科学合理地管理地下水的有效保障。

（2）有利于促进水资源供需平衡

供水管理和需水管理是实现水资源供需平衡的两条途径。供水管理是通过对水资源供给侧的管理提高供水能力，满足水资源需求；需水管理主要是通过对水资源需求侧的管理，提高用水效率和效益，抑制不合理用水需求，实现水资源的供需平衡。对于稀缺资源采取需求管理来实现供需平衡是国际通行的做法。由于地下水具有补给恢复周期长、受到污染难以治理等特点，决定了地下水开发利用要走以需水管理为主的路线。通过大力提高用水效率和效益，抑制不合理的开发行为和用水需求，实现地下水的供需平衡，切实把地下水管理和保护落到实处。通过加强地下水双控管理，可以获取较为准确的地下水资源量、水位埋深、水质、用水效益、取水量等技术数据，这些客观数据对用水总量控制具有参考依据，对实现从供水管理为主到需水管理为主的转变具有重要意义。

（3）有利于应对水资源突发事件

加强地下水双控管理能够掌握重要的地下水基础数据信息，可以及时高效地应对、指导水事突发事件，在抗旱救灾、实现水资源有效调控方面具有重要作用。大旱发生时，通过已掌握资料可以启动地下水取水工程，积极应对旱情，最大限度地减少损失。当地表水污染突发事件发生时，通过科学利用与合理配置地下水，能够保障社会正常的生产、生活用水需求。与此同时，掌握取水工程的封停、报废、填埋处理等信息，对于地下水涵养、地下水污染防治也具有重要作用。

2.双控管理的必要性

（1）目前地下水管理状况不能满足地下水管理客观需求

随着我国经济社会的发展，水资源供需矛盾日益突出，水资源合理利用对我国尤其是北方水资源短缺地区维持经济社会可持续发展影响尤为突出。由于地下水持续超采，部分地区超采面积不断扩大，地下水面临枯竭，水质不断恶化，给供水安全带来了严重影响。同时，还引发了一系列生态和环境问题。造成地下水持续超采的重要原因之一，是由于未建立完善的地下水管理体系。由于管理制度和措施不完善，目前国家对地下水开发利用情况缺乏全口径、全过程、动态化、规范化管理，地下水管理水平不能满足地下水管理客观需求。

（2）双控管理是实施最严格水资源管理制度的客观要求

实施最严格水资源管理制度，关键在于建立并落实水资源管理的“三条红线”。面对地下水管理与保护的严峻形势，地下水开发利用管理也必须坚决贯彻落实最严格水资源管理制度，明确地下水开发利用红线。地下水取水工程管理作为地下水管理最重要的内容之一，必须依靠地下水管理工作，准确获取地下水资源量、地下水水位、取水工程数量、取水量等基本信息，才能全面准确掌握区域地下水开发利用情况，为准确划定地下水开发利用红线、确定总量控制目标提供重要参考和依据。加强地下水双控管理是实施最严格的水资源管理制度、全面建设节水型社会的客观要求。

（3）双控管理是节水型社会建设的内在要求

通过制度建设，体制、机制的有益探索，规范全社会节约用水行为，形成节水内在动力，不断提高水的利用效率与效益，是节水型社会建设的根本任务，也是有别于传统节约用水工作的重要特征。地下水作为水资源的重要组成部分，其节约利用是实现节水型社会建设目标和任务的有效手段之一，也是发挥地下水战略储备、应急水源特性的有效手段。加强地下水双控管理工作是落实节水型社会建设的有力抓手。

（4）双控管理是地下水管理由被动应对向主动预防转变的必然选择

相比较地表水，地下水具有补给周期长的特点。在地下水持续超采、水位持续下降的状况下，尤其是形成海水入侵、地面沉降、土地沙化等地质和生态环境问题后，在持续开采情况下，很难通过治理手段将地下水水位恢复至原有状态。因此，地下水管理不仅应重视对超采区的管理，更应该加强预防管理，防止形成更多的超采区。实行地下水双控管理，在控制地下水取用水总量的基础上，有效控制地下水水位，逐渐实现地下水采补平衡，是有效预防地质和生态环境问题的主要措施和根本出路。

（5）双控管理是实现地下水可持续利用的迫切需要

近年，在我国北方一些主要以地下水为供水水源的地区，尤其是部分地下水严重超采区，地下水水位下降速度很快，局部地区地下水面临枯竭状态。地下水双控管理以地下水保护为出发点，以资源可持续利用为目标，通过静态水位预警管理和动态开采量控制，可以促进地下水开采由无序转变为有序，降低地下水管理的盲目性，增强地下水管理的计划性、灵活性和可控性。

（6）双控管理是科学制定总量控制目标的有力支撑

目前，水利部已向各省级行政区下达了“用水总量控制指标”，明确了地下水用水总量控制数，各省（自治区、直辖市）已组织开展下一级行政区地下水取用水总量控制指标的分解工作。总量控制指标制定的适当与否，需通过水位变化情况进行检验。双控管理将地下水开采总量控制与水位控制有机结合在一起，通过水位变化与开采总量相互关系，建立开采总量与水位变化的数量关系，可以进一步验证总量指标的合理性，有利于科学制定总量控制目标。

四、建 议

1.重点探索水位与水量的关系

研究地下水水位管理方法和指标。地下水总量控制管理在我国具有一定基础，取水许可、机井管理、水量控制分配等方面虽不完善，但具有一定的基础。而地下水水位控制管理相对较为薄弱，虽然各地已有一些具体做法，但仍未形成科学合理、普遍适用、突出管理的水位管理体系，需要对地下水控制水位的划定及管理指标体系进行重点研究。

探索开采量与水位变化之间的数量关系。构建地下水双控管理模式，必须寻求地下水水位变动与开采量之间内在的数量关系，才能根据水位控制目标合理确定开采量。同时，根据开采状况预测水位变动情况。由于各地自然地理条件和地下水开发利用差异性，分区建立地下水控制水位与开采量之间的数量关系是地下水双控管理的基础。

建立取水总量控制与水位控制协同管理模式。地下水取水总量控制和水位控制是地下水保护管理的重要内容，既对立又统一，总量控制与水位控制协同管理在我国还未形成成熟模式。如何将地下水水位管理与取水总量管理有机结合，使得地下水管理更加科学合理是今后研究的重点。

2.针对难点工作加大研究力度

深入研究管理水位。目前，我国已有专家学者在地下水控制管理水位划分方面开展研究并形成成果，如警戒水位、限采水位、禁采水位和水位控制黄线、红线等，全国也有部分地区开展水位控制工作，但在不同区域如何科学合理划定水位控制线，水位变化如何与今后的管理相结合，还没有形成较为成熟的理论和方法，还需要做进一步的分析和研究。

研究根据水位调控水量。地下水水位受补给、排泄等多因素影响，如何排除其他因素影响，建立地下水水位变动与取水总量控制管理之间的数量关系，如何根据水位变化合理调控开采量，也是今后需要研究和实践的重点和难点。

探讨通用的双控管理模式。我国地域辽阔，地质、地貌类型多样，地下水赋存条件具有显著的时间和空间差异性，不同地区对地下水的开采程度和依赖程度不同。如何建立具有普遍适用的、相对合理的双控管理模式，需要做进一步的论证和实践。

建立管理绩效评价指标。科学合理的地下水管理绩效评价指标是地下水双控管理有效落实和实践的重要保障，既要求真实反映地下水资源变动状况，也要客观反映管理成效，同时能激励管理者提高管理能力。如何建立满足上述要求、简便易操作的地下水管理绩效评价指标是推动地下水双控管理工作开展的必要条件，也是推动节水型社会建设的有效抓手。■

参考文献：

[1]王小军，等.严格地下水管理与保护的思考[J].中国水利，2013（11）.