制度创新是实施国家节水行动的关键

王冠军

（水利部发展研究中心，100038，北京）

党的十九大明确提出“推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接”。这是党中央首次提出“实施国家节水行动”，标志着节水成为国家意志和全民行动。近年以水资源管理体系、经济结构体系、工程技术体系、行为规范体系等“四大体系”为重点的节水型社会建设工作全面推进，水资源利用效率和效益显著提高。同时我国节水制度不完善、节水内生动力不足仍是制约节水工作的重要瓶颈，需进一步加快健全节水制度体系建设,创新完善节水激励机制，为实施国家节水行动保驾护航。

一、实施国家节水行动具有重大意义

1.实施国家节水行动是坚持节约资源基本国策的重要任务

节约资源是基本国策，是经济社会发展的基本准则和重要遵循。水是人类生存发展不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，实施国家节水行动，体现了党对节水工作重要性的新认识，将节水贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设之中，是节水工作新时代的“升级版”。

2.实施国家节水行动是解决水资源供需矛盾的根本途径

今后一段时期，用水需求仍将呈现刚性增长，工程性、资源性、水质性缺水长期并存，水资源短缺问题或将更加突出。全面落实节水优先方针和治水新思路，把节水摆到水资源开发、利用、配置、管理的首要位置，从国家层面进一步增强全社会节水的主动性自觉性，大幅度减少水资源消耗、提高用水效率、解决水资源短缺。

3.实施国家节水行动是加快推进生态文明建设的重要举措

我国传统经济发展方式付出的水资源水环境代价过高，粗放的用水方式不仅制约了经济结构调整和转型升级，还产生了严重的水生态环境问题。实施节水行动不仅可以倒逼产业转型升级、经济提质增效，还可以减少废污水排放，增加水环境容量，改善水生态环境。

二、节水制度建设取得积极进展

习近平总书记提出的 “节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置。为落实“节水优先”方针，水利部等相关部门开展了大量工作，出台并实施了《全民节水行动计划》《节水型社会建设“十三五”规划》《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》《水效领跑者引领行动实施方案》《计划用水管理办法》《水效标识管理办法》《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》《节水型社会评价标准》《重点工业行业用水效率指南》《公共机构节水型单位建设标准》等一系列关于节水的政策、规划和标准，为全面推进节水工作提供了重要指导和支撑。

同时，建立健全水资源论证制度，开展大型煤电基地、城市新区等规划水资源论证；严格取水许可审批与监管，加快取水许可台账建设；开展水权确权和交易试点，水权制度和水权交易平台建设逐步完善；开展农业水价综合改革试点，积极推进农业水价综合改革；完善城镇居民用水阶梯价格制度，推行非居民用水超定额累进加价制度，开展水资源税改革试点，水资源有偿使用制度进一步落实。这些都为落实“节水优先”方针和推进节水型社会建设提供了制度保障和内生动力，并取得了显著成效。

对照党的十九大提出的新要求，节水制度体系和激励机制仍然存在两个方面的问题。一是节水制度刚性约束不够。节水立法滞后，现有制度执行难度大、监管手段少。节水职责不明确，节水措施落实不到位。二是节水内生动力不足。水资源总量控制、定额管理制度亟待进一步完善，尚未形成完善的财税引导和激励政策，部分地区水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入和技术创新。

三、进一步完善六项制度，创新四项机制

实施国家节水行动必须强化节水制度的约束力，加快推进节水立法，加强节水统一管理，强化用水主体节水责任和义务，用严格的法律制度规范全社会节水行为；创新节水激励机制，形成促进高效用水的制度体系，用科学合理的激励机制促进节水，不断增强全社会节约用水的内生动力。

1.落实最严格水资源管理制度

严格落实水资源开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污总量控制，强化节水约束性指标管理。严格总量指标管理，健全省、市、县三级行政区域用水总量控制指标体系。推进江河流域水量分配，把用水总量控制指标落实到流域和水源。严格强度指标管理，把用水效率指标逐级分解到各省、市、县，明确区域强度控制要求。

2.建立健全水资源论证制度

尽快制定出台规划水资源论证管理办法，对涉及重大水资源配置的工业、农业、能源等专项规划及重大产业基地规划，城市新区类规划，工业（产业）园区类规划，以及实施后对水资源造成重大影响的其他规划，要进行水资源论证，作为规划审批部门重要决策依据。加强建设项目水资源论证，新建、改建和扩建项目必须进行水资源论证，项目取水应符合节水政策、合理开发和有效保护水资源。

3.严格执行取水许可管理制度

严格取水许可审批，对取用水总量达到或超过区域取用水总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近区域取水总量控制指标的地区限制审批建设项目新增取水。鼓励新增项目取用水通过节约用水、水权转换、利用非常规水源等途径解决。加强取水许可监督管理，对取水许可有效期满申请延续的单位和个人按新的用水定额核定取水量，从严削减不合理取用水指标。

4.完善计划用水管理制度

根据用水户取用水规模、水源类型及用水用途，制定流域、区域、城镇供用水计划。扩大计划用水覆盖范围，将取得取水许可证的取水户、公共供水管网的用水大户、特种用水行业用水户等全部纳入计划管理。严格计划用水监督管理，建立国家、省（自治区、直辖市）、市三级重点用水单位监控名录，将重点用水单位逐步纳入计划管理范围。

5.建立水资源用途管制制度

通过制定相关水利规划和江河水量分配方案，明确水资源生活、生产和生态用途。优先保障城乡居民生活用水。切实保障江河湖泊生态水量，通过水资源节约、配置、调度等措施，维持河湖基本用水需求。优化配置生产用水，切实保障农业用水，统筹配置其他生产经营用水。严格水资源用途监管，防止不合理取用水挤占生活、基本生态和农业合理用水。

6.建立节水督查考核和责任追究制度

强化节水约束和要求，把节水作为约束性指标纳入政绩考核，对各级地方政府实施监督考核，把考核结果作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。落实节水目标任务，严格责任追究，逐级建立节水目标责任制，建立国家、流域和省级层面水资源督查制度。将节水成效作为全国卫生城市、文明城市、文明单位创建前置条件和考核指标，提高节水积极性。

7.全面深化水价和水资源税改革

深入推进农业水价综合改革。建立农业水权制度，强化农业用水总量控制和定额管理，探索创新终端用水管理方式。分级制定农业水价，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价，逐步推行分档水价，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，逐步使农业用水价格总体达到运行维护成本水平。建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，多渠道筹集补贴和奖励资金。全面实行城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水超计划超定额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。建立鼓励非常规水资源利用的价格激励机制。

加快推进水资源税改革。做好北京、天津、山西、内蒙古等新增试点地区的水资源税改革，建立水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享的工作机制,对不同地区、不同行业用水实行差别化水资源税率。及时进行总结评估试点实施情况，充分考虑地区间的差异性，进一步完善水资源税制度。

8.积极推进水权水市场改革

积极稳妥推进水权确权登记工作，加快明晰初始用水权，明确区域取用水权益。科学核定取用水户许可水量，发放取水许可证，明确取水权；对灌区内农业用水户，根据用水总量控制指标和灌溉用水定额，发放水权权属凭证，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。

鼓励引导开展水权交易。因地制宜探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，鼓励对节约出的水量实行水权交易；支持农业灌溉节水，在满足农业用水条件下，通过有偿转让形式获取农业用水户水权。对用水总量达到或超过区域总量控制指标或江河水量分配指标的地区，原则上要通过水权交易解决新增用水需求。设立中央和地方水权收储基金，及时回购节约的水量。加强对水权交易监管，规范交易平台建设和运营，积极培育水市场。

9.完善节水优惠政策

增加政府资金投入。将节水型社会建设作为公共财政投入的重点领域，设立节水型社会建设专项资金，逐步增加各级政府对节水型社会建设的投资规模和补助强度，使节水型社会建设投入与财政收入同步增长。提高节水资金在中央和地方财政专项资金中的比例，从水资源税（费）中提取30%用于节水型社会建设，制定专项资金使用管理办法。

落实节水税收优惠政策。对企业购置并实际使用《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中节能节水专用设备的，实行企业所得税“三免三减半”。对利用工矿废水、城市污水等资源生产再生水的企业实行所得税优惠。建立节水通用（产品）设备目录，对生产、购置使用目录中节水通用设备的企业，实行税收抵免。调整消费税征收范围、环节、税率，将部分高耗水产品纳入征收范围。

建立完善财政奖励及贴息制度。建立财政奖励机制，对节水载体先进典型予以表彰和奖励。各级财政安排技术改造、清洁生产等专项资金时，优先支持节水型企业。扩大节水项目财政贴息范围，延长贴息期限。健全节水器具财政补贴政策，对购买高效节水的生活用水器具实行补贴，扩大节水器具购置补贴范围。

完善金融和社会资本参与政策。大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励和引导社会资本参与节水基础设施建设和运营管理，在投资补助、贷款贴息、征地移民、水价电价、税费减免等方面享受同等政策，不另设附加条件。鼓励银行等金融机构对符合贷款条件的节水项目优先给予贷款支持。支持符合条件的节水企业进行直接融资。

10.推行合同节水管理

以节水效益分享、节水效果保证、用水费用托管为模式，在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、高效节水灌溉、供水管网漏损控制、水环境治理等领域，率先推行合同节水管理。鼓励专业化服务公司通过募集资本、集成技术，为用水单位提供节水改造和管理，形成基于市场机制的节水服务模式。鼓励节水服务企业整合市场资源要素，加强商业模式创新，培育具有竞争力的大型现代节水服务企业。探索工业水循环利用设施、集中建筑中水设施委托运营服务机制。■