推进水利部门政府会计制度改革的分析与思考

聂 勇 ，赵 宁 ，2

(1.水利部财务司，100053，北京；2.黄河口水文水资源勘测局，257100，东营)

政府会计是国家财政管理的重要基础和内容，政府会计准则制度则是国家经济制度的重要组成部分，随着会计环境的变化而不断发展推进。近年，我国经济社会环境发生较大变化，预算管理体制改革不断深入，以收付实现制为基础核算模式的预算会计和以反映预算执行情况为主要目的的报表体系，已经不能满足政府综合管理需要和各类会计信息使用者对会计信息质量的要求。为增强政府公共管理职能，提高财政透明度，推进单纯的预算会计向政府会计转变，实行政府会计全面改革势在必行。

按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的总体规划，2014年年底，国务院批转《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，将改革总体目标设定为“通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能”。在这一顶层设计框架内，2015年10月，财政部印发78号令，发布《政府会计准则——基本准则》，拉开了新一轮会计准则制度改革的大幕。截至目前，除基本准则外，已经印发了存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施和政府储备物资等6项政府会计具体准则和1项会计制度——《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。2019年1月1日，新的政府会计制度将正式实施。这次改革重构了行政事业单位会计制度体系，对会计的核算、监督、管理职能均提出了新的要求，具有创新性、突破性，影响深远。尤其是对于水利部这样一个预算链条长、单位数量多、资金资产量大的中央部门，今后各项财务管理工作的理念、方式、方法等也将随之发生较大变化。

一、新政府会计制度改革提出的新要求

会计核算包括对会计主体经济活动的确认、计量、记录和报告，新政府会计制度对会计核算的各个环节均提出了改革的新要求。主要表现在以下三个方面：

一是管理目的的改革，服务于政府综合管理要求。党的十八届三中全会提出要深化财税体制改革，建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。权责发生制政府综合财务报告制度改革的一项重要内容就是政府会计规则的改革，其前提和基础任务就是要建立健全政府会计核算标准体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度。面对新时代新要求，推进政府会计改革，是我国各级各类行政事业单位会计实践适应新时代发展的要求，有利于全面实施绩效管理，推进现代财政制度建设，提升国家治理能力。

二是反映内容的改革，完整反映政府资产负债。政府会计制度重新规范了单位会计要素，首次将会计要素分为预算会计和财务会计要素两大类，并提出预算会计要素包括预算收入、预算支出和预算结余，财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用；扩展了资产的概念，细化了资产项目，明确了对公共基础设施、政府储备物资等的管理责任，并全面引入权责发生制核算原则，对管理的政府资产实提折旧（摊销）。上述改革举措，能够完整地体现行政事业单位的受托责任，合理归集、反映政府的运行费用和履职成本，全面、准确反映政府资产与负债，科学评价政府资源管理能力和绩效。

三是核算模式的改革，突破行政事业单位传统核算方法。政府会计制度统一了现行各单项会计制度，不再区分行政单位、事业单位，也不再区分行业制度。取消了基建会计，把基本建设投资按照新制度规定统一核算，简化了项目单位对基本建设业务的会计核算工作。更为重要的是，确立了政府会计“双功能、双基础、双报告”的新模式，即政府会计由预算会计和财务会计构成；预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制；政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。这是政府会计准则制度的重大创新之一，这种模式下，实现了财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，能够更加全面、清晰反映单位财务信息和预算执行信息，满足政府会计主体自身及其他利益相关方对会计信息的需求，切实提高政府会计信息质量。

二、对水利财务管理工作带来的挑战

水利部所属五级300多家预算单位，财务人员2000多人，截至2017年年底资产总量达1300多亿元，当年部门决算收支237亿元，其中财政拨款收入143亿元。新颁布的政府会计准则制度体系应用于水利部门，可以更加准确、科学、全面反映水利行政事业单位的资产负债、收入费用情况，有助于进一步强化内部管理，提高资产资金效益。但与此同时，也将对各级水利行政事业单位财务管理带来较大挑战。

一是核算体系重构带来的理念挑战。新中国成立后，为了恢复预算会计工作的正常秩序，财政部陆续颁布了相关规章制度，逐步完善了总预算会计的任务和职能作用。1998年印发了 《行政单位会计制度》，重新划分了预算会计体系，将事业单位会计与行政单位会计相分离，并结合单位类型，陆续制定印发了分行业的会计制度，逐步建立起市场经济条件下新的会计制度体系。水利部属单位性质多样，包括行政、一般事业、科研、水利工程建设、水管等不同类型的单位，原均使用行业会计制度。由于各级水利行政事业单位财务人员长期使用行业制度体系，在会计核算模式上已形成了思维、理念和方法定式。这次政府会计改革，重构了核算体系，统一了各行业会计核算科目，并要求对于现金收支业务在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算，由过去分行业专业会计核算转变为统一的会计核算，由过去单一的收付实现制核算基础转变为收付实现制和权责发生制双基础核算模式，怎么样适应这种新变化、新理念，跟上改革的步伐，是摆在每位水利财务人员面前的巨大挑战。

二是会计方法完善带来的实务挑战。按照引入权责发生制的总体要求，新政府会计准则制度增加了体现配比性、谨慎性等原则的会计科目，加强了对会计估计的应用，如新设“预计负债”科目，从谨慎原则反映单位或有事项产生的现时义务；设置 “待摊费用”“长期待摊费用”“预提费用”等科目，详细核算跨期费用分摊，确定费用的归属期间；计提“坏账准备”，反映单位应收账款的真实价值。此外事业单位对外投资在成本法核算基础上，也引入权益法核算方式，完整反映对外投资的当前价值。上述改革内容能够进一步提升会计信息质量，但同时也会造成账务处理难度的增加，对财务人员专业胜任能力提出了更高的要求。

三是反映内容增加带来的管理挑战。政府会计主体有别于其他经济主体的一个重要方面，在于政府控制的经济资源需要为满足社会公共需求服务，这部分经济资源也需要如实记录、完整反映。为体现政府履行的受托责任，按照“谁管理谁入账”的原则要求，新制度增加了公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等作为资产进行反映，改变了过去强调单位拥有或控制的资产确认原则，这在形式和管理上是新的尝试和创新。同时，为反映政府的运行费用和履职成本，这次政府会计改革，提出对固定资产、无形资产、公共基础设施等资产计提折旧（摊销），体现了在资产管理方式上进行更加科学化、精细化的管理要求。水利作为民生基础工程，新中国成立以来，国家投入大量资金兴修水利，十九大报告更是将水利摆在九大基础设施网络建设之首，水利部门管理着大量的水库、堤坝等公共基础设施、防汛抗旱等储备物资，这些都需要按照新制度要求进行全面梳理，准确分类，完整、有效地反映。同时，对水利资产使用寿命、预计净残值、折旧方法等的合理确定和核算，也对资产管理部门、财务部门的业务管理能力和协调配合水平提出了更高要求。

四是限期全面施行带来的时间挑战。按照要求，2019年1月1日起，政府会计制度将全面施行，目前只剩两个月时间，而大量前期准备工作需要各级水利行政事业单位在年底前完成，包括对资产确认重新分类并计提折旧、清理往来款、新旧账转换及调整等，任务繁杂且工作量大。同时，作为财务管理基础支撑的信息系统的升级改造也刻不容缓，必须紧跟政府会计改革进程，构建支持两套会计核算体系并行的财务管理信息系统，服务于权责发生制的政府综合财务报告和预决算报告的编制。特别是在新系统上做好新旧会计科目历史数据衔接，平行记账与双报表的处理，资产计提折旧与资产账的管理等工作，也将成为需要全力以赴、积极应对的挑战，必须要结合工作实际不断探索完善。

三、努力的方向和措施

凡事预则立，不预则废。面对挑战，水利部门应积极采取措施应对，在人员培养、技术支撑、管理模式等方面早谋划、早部署、早行动，扎实推进水利部门贯彻落实政府会计制度改革工作的有序开展。

1.加大培训力度，提升财务人员履职能力

财务人员业务素质的高低，直接影响会计工作的质量，进而影响政府会计改革能否顺利施行。政府会计改革的新理念新要求，需要通过强化财务培训、全面提升业务素质来提供智力支持。因此必须将水利部门财务人员培训放在更加重要的位置，充分认识到培训教育的必要性和紧迫性，全面开展水利财务人员培训教育工作，一是要开展专业培训，积极发挥主观能动性，按照学以致用、注重实效的原则，结合政府会计改革的要求和新时期水利财务管理的需要，创新培训方式，“请进来”与“走出去”相结合、现场教学与网络教育相结合、个人自学与集中学习相结合，提高培训的针对性和实效性，确保水利财务人员正确认识改革的意义，促进财会队伍建设，不断提高财务人员的政治理论修养、管理服务能力、专业技术水平和廉洁自律素质。二是要加强骨干培养，积极鼓励财务人员参与高水平、高层次的交流、研讨活动，拓宽知识面，提高分析问题、解决问题的能力，努力培养造就一批热爱水利事业、知识结构优化、实践经验丰富、创新能力突出、职业道德高尚的水利财务骨干人才，并发挥骨干人才的引领和辐射作用，带动水利财务干部队伍素质的整体提升。

2.完善信息系统，提高财务工作智能化水平

目前，各级水利部门均不同程度开发了包括核算功能在内的财务信息系统，水利部也开发了水利财务管理信息系统，覆盖所有水利财务业务，信息系统已成为更好实现会计职能的重要平台。此次政府会计制度改革，反映在信息系统上，除涉及会计核算外，还涉及账表设置、资产管理、报表管理等诸多功能的调整完善。因此，需要结合改革要求，进一步完善信息系统，开发新功能，优化各功能模块间的数据互联互通，提高系统智能化水平，降低财务人员工作强度，更好地服务于水利财务管理工作。并以此为契机，将先进的管理思想和技术手段融入系统，积极挖掘潜能，将信息系统逐步打造成管理型、智能型、决策型的现代化财务管理信息系统。

3.转变管理模式，适应改革发展新要求

新的政府会计准则制度在对政府会计信息质量提出更高要求的同时，更加侧重和凸显了会计的管理职能，需要水利财务部门适应新要求，推进水利财务管理工作发展。一是转变管理理念，在双基础的政府会计体系下，进一步增强公共管理意识和信息公开意识，强化部门间的协调配合，更加全面、完整、准确地反映、监督、管理单位经济活动，为决策提供有效数据支撑。二是完善制度办法，根据改革新形势新要求，紧密结合当前水利财务管理需要和水利资产特点，按照内部控制建设和绩效评价考核的有关要求，全面梳理、完善财务管理规定和制度办法，提升水利部门财务管理科学化、规范化、精细化水平。 ■