江西省河长制湖长制工作实践与成效

姚毅臣，黄 瑚，谢颂华

（1.江西省河长办公室，330009，南昌；2.江西省水土保持科学研究院，330029，南昌）

2014年，江西省被列入首批全国生态文明建设先行示范区省份，将河长制工作作为生态文明建设和贯彻落实“五大发展理念”的重要制度创新。2015年年底，江西省委办公厅、省政府办公厅联合印发 《江西省实施“河长制”工作方案》，在全省江河湖库水域全面实施河长制。

2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，决定在全国全面推行河长制。按照中央要求，结合江西实际，2017年5月，江西省委办公厅、省政府办公厅制定出台了《江西省全面推行河长制工作方案（修订）》。2018年5月，江西省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的工作方案》，并将湖长制工作内容纳入河长制组织体系、责任体系和制度体系，一同部署、一同推进、一同落实、一同考核，形成了河长制湖长制工作“江西样板”。

一、江西省河湖概况

江西地处长江之南，水系发达，河流众多，湖泊水库星罗棋布。境内水系主要属长江流域，占97.4%。拥有全国最大的淡水湖泊——鄱阳湖，流域面积16.22万km2，约占长江流域面积的9%，其中15.67万km2位于江西省境内，占整个流域面积的96.6%。全省流域面积10 km2以上河流有3 771条，流域面积50 km2以上的河流967条，河流总长约18 400 km。其他水系主要有：直入长江的南阳河、长河、太平河、太泊湖等，长江段有152 km；渌水、草水等流域面积约2 034 km2；寻乌水、定南水等流域面积约1 841 km2。全省常年水面面积1 km2以上的湖泊86个，水库总量10 819座，总库容 320.81 亿 m3。

二、江西省河长制湖长制工作的做法特点及成效

江西省委、省政府主要领导高位推动，各级河（湖）长积极履职，责任单位联动配合，全省上下齐心协力，以清河行动和流域生态综合治理为抓手，奋力打造河长制升级版，实现了从“有名”到“有实”，河湖管护成效显著。

1.坚持党政同责，“4+5+4+3+3”的组织体系日益完备

江西省在全国率先建立了党政同责、区域和流域相结合，覆盖全省所有水域的高规格组织体系，构建了河长领衔、部门协同、流域上下游共同治理的河长制运行机制。

“4”：按区域，在省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）行政区域内设立总河（湖）长、副总河（湖）长，由行政区域党委、政府主要领导分别担任；江西省委书记、省长分别担任省级总河（湖）长和副总（河）湖长。

“5”：按流域，设立省、市、县、乡（镇、街道）、村（居）5 级河（湖）长。 赣江、抚河、信江、饶河、修河等五河干流，鄱阳湖，太泊湖，长江江西段及跨设区市支流设立省河（湖）长，由省委、省人大常委会、省政府、省政协相应领导分别担任，对口副秘书长（对口专门委员会主任委员或专职副主任）协助开展工作。河流所经市、县（市、区）、乡（镇、街道）党委政府及村级（社区）组织为责任主体，设立市、县、乡、村河（湖）长，村组（社区）设专管员或巡查员、保洁员。全省七大江河（湖泊）、114条市级河段（湖泊）、1 454条县级河段（湖泊）、10 149条乡级河段（湖泊）均明确了河（湖）长。全省共设立省级河（湖）长9人、市级河（湖）长 116人、县级河（湖）长 983人、乡级河（湖）长6 970人、村级河（湖）长17 287人，配备河湖管护、保洁人员9.42万人。

“4”：由共青团江西省委、江西省水利厅、江西省河长办公室共同设立了省、市、县、乡4级“河小青”志愿者组织体系。

“3”：省、市、县 3 级河长办专职副主任基本配备到位。江西省委组织部在江西省水利厅增设并配备了一名副厅级河长办专职副主任。全省11个设区市、100个县，已有10个设区市、80个县增设了河长办专职副主任。

“3”：各级检察机关分别在省、市、县3级水行政主管部门设立了生态检察室，共设立省级生态检察室1个、市级11个、县级100个。

2.夯实基础工作，制度体系走向健全

（1）率先修订完成工作方案

中央出台《关于全面推行河长制的意见》后，江西省各级着力进行河长制工作方案的修订工作，2017年6月完成全省11个设区市、118个县市区 （含非建制区）、1 655个乡镇 （街办）河长制工作方案的修订印发，比中央要求提前半年完成。2018年以来，有湖泊的市、县、乡实施湖长制工作方案已全部出台。

（2）完善制度体系

坚持制度先行，不断优化制度建设，江西省政府办公厅先后出台并修订完善河长制湖长制会议制度、信息工作制度、工作督办制度、工作考核办法、工作督察制度、验收评估办法、表彰奖励办法等7项制度，形成了一套比较完备的工作制度体系。2017年，河长制湖长制省级表彰项目获国家批准设立，成为全国首个也是目前唯一一个建立表彰制度的省份。与此同时，江西省加大制度执行力度，共召开省级总河（湖）长会议3次、省级河（湖）长会议23次、联席会议6次、联络人会议10次。公布省、市、县、乡4级河长办举报电话。编印工作简报、通报、专报50余期，省级督办问题2 000余个。

（3）不断健全法规体系

在江西省人大常委会的支持下，2016年修订出台的《江西省水资源条例》明确了全面推行河长制的相关内容。2018年省人大常委会审议通过并颁布实施的 《江西省湖泊保护条例》将河长制湖长制写入其中。2018年8月江西省政府常务会审议并原则通过 《江西实施河长制湖长制条例》，2018年9月江西省人大常委会已对该条例进行了一审，拟于2018年年底颁布施行，为各级党委政府持续推进河长制湖长制提供法律支撑，逐步实现从“有章可循”到“有法可依”。同时，新余市人大出台了《仙女湖保护条例》，吉安市出台了《水库水质保护条例》等。

（4）加强基础保障工作

编制完成了《江西省河湖名录》，省、市、县、乡4级河湖的“一河（湖）一档”“一河（湖）一策”全面完成。推进省级河长制河湖管理信息平台建设及上线运行。2016年以来，江西省级财政安排专项资金2.5亿元。加大河长制湖长制宣传力度，开展河长制湖长制宣传标语和主题LOGO社会征集活动，编制发放河长制中小学生河湖保护教育读本，创新推进市县两级河长制进党校。

3.强化监督考核，验收评估全面到位

（1）加强巡河督导检查

2016—2018年，7位省级河 （湖）长开展巡河督导35人次，协调解决实际问题，有针对性提出要求。江西省政府针对河长制湖长制工作、消灭劣Ⅴ类水等工作开展专项督查。江西省河长办通过 “河长令”“督办函”等方式，多次开展问题督查，以督导推动河长制湖长制落地见效。3年来，各级河（湖）长巡河督导、河长制湖长制工作日常监督检查40万余次，全省设立河长制湖长制公示牌1.3万多块，并公布投诉举报电话接受社会监督。

（2）开展人大政协监督

2016—2017年，政协江西省委员会连续2年开展“河长监督行”活动，对省政府考核河长制工作靠后的3个市、10个县开展监督。2018年，政协江西省委员会组织住赣全国政协委员开展河长制湖长制实施情况监督。2018年5—6月，江西省人大常委会开展河长制湖长制实施情况调研，并听取审议江西省政府实施河长制湖长制情况，有力促进了河长制各项任务的落实。

（3）强化考核约谈

2016—2018年，江西省政府将河长制湖长制工作纳入对市县科学发展综合考评（高质量发展）体系、国家生态文明试验区建设和生态补偿机制，由省河长办组织省环保厅等13家省级责任单位，对全省11个设区市及100个建制县（市、区）进行河长制工作年度考核，考核结果以江西省政府办公厅名义通报。同时，各级河（湖）长履职情况也作为领导干部年度考核述职的重要内容。2017年起，江西省政府将省级责任单位承担的河长制湖长制重点工作任务及完成情况，纳入省政府对省直部门的绩效考核责任体系，督促相关责任单位履职尽责。针对全省消灭劣Ⅴ类水和清河行动等工作推进不力的地方，2018年5月，由分管副省长对3个市、6个县政府主要负责同志进行了约谈。

（4）开展河长制验收评估工作

2017年11月，江西省河长办委托第三方，对市、县、乡、村4级河长制“四个到位”及清河行动等工作开展情况进行验收评估，成为在全国较早宣布全面建立河长制工作的省份之一。2018年1月，水利部对江西省全面建立河长制工作进行了中期评估并高度评价。

4.加大部门协同力度，联动格局基本形成

江西省将河长制湖长制工作涉及的职能部门确定为河长制湖长制责任单位，充分发挥河长办在综合协调、调度督导、检查考核中的平台作用，督促部门依法履行管水、治水、护水的职责。江西省政府将涉及河长制湖长制工作的24家省直部门确定为河长制湖长制省级责任单位，进一步明确各责任部门的职责和任务，通过总河（湖）长会议、河（湖）长巡河、联席会议、联络员会议及信息简报等平台，及时通报各地各部门履职情况，研究解决河长制湖长制工作推进中遇到的困难和问题，形成较好的协作联动机制。江西省委组织部将河（湖）长履职情况作为领导干部年度考核述职的重要内容；江西省委宣传部主动谋划河长制湖长制专题宣传工作；江西省编办完善河长制职责及机构编制调整，成为全国率先设立省级河长办专职副主任和河长制工作处的省份；江西省政府法制办积极推动《江西省湖泊保护条例》和《江西省实施河长制湖长制条例》立法；江西省发改委将河长制湖长制工作纳入《国家生态文明试验区工作要点》和生态补偿考核内容等；江西省财政厅积极落实河长制湖长制工作经费；江西省人社厅积极争取国家批复设立河长制省级表彰项目，将河长制湖长制重点任务纳入省直部门的年度绩效管理指标体系；江西省审计厅完成试点地方领导干部自然资源资产离任审计；江西省委农工部、江西省公安厅、江西省环保厅、江西省水利厅、江西省工信委、江西省农业厅、江西省林业厅、江西省交通运输厅、江西省住建厅、江西省国土资源厅等重要责任单位，根据全省清河行动统一部署，牵头开展相关整治行动，梳理并解决了一大批影响河湖健康的突出问题，成为江西省河长制湖长制工作在全国可推广、可复制的亮点。河长制湖长制省级责任单位通过联合组织开展专项整治行动、河湖专项执法、专项工作督察以及联合调度相关工作进展情况、联合督办群众关心的突出问题等多种方式，加强协作，共同治水。

5.突出问题导向，清河行动成效显著

在省级总河（湖）长统筹推动下，江西省河长办坚持问题导向和水陆共治，持续开展以“清洁河湖水质、清除河湖违建、清理违法行为”为重点的清河行动。2016年以来，从流域入手，由岸上到水体陆续开展城市、农村和水域岸线等方面共15项清河行动，有力维护了河湖健康。

（1）城市重点整治

①开展工业及工业聚集区水污染专项整治。全省100家省级及以上工业园区的89家建成污水集中处理设施并安装在线监控；25个工业园区建成788 km污水管网，完成计划110%；排查25个化工园区、551家化工企业，共查出113家企业存在问题，已整改70%；全面推进城镇生活污水专项整治，已建成乡镇生活污水处理设施118个，全省敏感区内的14个县（市）污水处理厂一级A提标改造项目基本建成。

②开展城市黑臭水体治理专项整治。已完成黑臭水体整治19个。2017年将消灭劣Ⅴ类水工作纳入河长制平台统筹推进，对全省2016年以来出现的44个劣Ⅴ类水重点治理开展整治，共涉及6类工程175个项目，总投资61.9亿元。通过一年的整治，44个断面考核结果全部合格，其中优良率达93.2%，全面实现了江西省委、省政府确定的用一年时间消灭劣Ⅴ类水的工作目标。

（2）农业面源污染整治

①推进畜禽养殖污染专项整治。全省112个畜禽养殖县（市、区，含开发区）基本完成畜禽养殖“三区”划定和地理标注工作，共划定禁养区1.45万个，面积约5.12万km2，禁养区依法关闭搬迁畜禽养殖场3.8万家；全省畜禽粪污综合利用率达87.8%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达90.2%，全省病死猪无害化集中处理率超过70%。

②实行化肥农药零增长专项治理。全省农药化肥使用量2016年、2017年连续两年实现负增长。

③开展农村生活垃圾专项整治。共聘用农村保洁员达13万余名，建成乡镇垃圾中转站719座，90.5%的行政村纳入城乡生活垃圾收运处理体系；全省建成垃圾焚烧处理设施8座，日处理能力5 300 t。

（3）水域岸线整治

①加强船舶港口污染专项整治。完成老旧运输船舶拆解271艘、生活污水防污改造1 003艘，在鄱阳湖区开展LNG新能源试点应用工作，开展船舶港口污染现场检查7 419次，处罚240起。通过侵占河湖水域及岸线专项整治，共处理非法侵占岸线案件155件，拆除违占建筑223处。

②开展非法采砂专项整治。印发了《江西省河道采砂现场监督管理办法》，进一步规范和加强采砂管理；2016年以来，对重点水域开展“清江行动”，共处理非法采砂案件189件，查处非法采砂船121艘，拆除非法机具141台次，纠正制止违法行为263次，取缔非法砂场143家，立案查办57起，罚金64.7万元，拘留32人。

③开展非法设置入河湖排污口专项整治。共统计入河排污口703个，补充完善140余个规模以上入河排污口审批或登记手续；通过整治，全省共完成审批入河湖排污口手续29个，拆除、封堵90个，处罚60余个违法设置单位。

④开展渔业资源保护专项整治。严厉查处电、毒、炸鱼等非法捕捞行为，依法禁止围河霸港捕鱼行为。

⑤开展水库水环境综合治理专项整治。已实行人放天养，水库退出养殖数量9 493座，占88.7%；全省水库水质达标率92.84%。

⑥开展饮用水水源保护专项整治。全面完成设区市集中式饮用水水源地违法设施的清理整治，全面取缔饮用水水源地一级保护区内的违法设施。

⑦开展非法侵占林地、破坏湿地和野生动物资源专项整治。杜绝了严重破坏鄱阳湖区越冬候鸟资源和湿地环境违法犯罪案件的发生。

6.突出思路升级，流域生态综合治理初见成效

2017年5月，江西省委、省政府制定出台了《关于以流域生态综合治理为抓手打造河长制升级版的指导意见》，提出以流域生态综合治理为抓手，统筹推进流域水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复，协同推进流域新型工业化、城镇化、农业现代化和绿色化，实现生态与富民双赢。各地按照河长制升级版的思路，在保护好绿水青山的前提下，探索绿色发展模式，相继启动流域生态综合治理，以流域为单元，将流域内山、水、林、田、湖、路、村等各要素作为载体，整合流域内水利、环保、农业、林业、交通、旅游、文化等项目，打捆形成流域生态保护与综合治理工程。全省共确定了130条流域生态综合治理的示范流域或河段，规划流域生态综合治理项目373个，规划总投资约388亿元。目前抚河流域生态治理、百里昌江、南昌赣江风光带和乌沙河治理、萍水河、孔目江等一批显山露水、治山理水示范流域或河段取得明显成效，为市民旅游休闲提供了良好的生态产品；上犹园村等打造休闲、观光和体验农业，通过生态治水让老百姓收获了生态红利。

7.探索长效机制，河湖管护有创新

推行河长制必须坚持综合整治和长效管理“两手抓”。从2018年起，省、市、县3级由政府分管领导担任河长办主任，对口政府秘书长（政府办副主任）和水行政主管部门主要负责同志担任河长办常务副主任，环保、农业、林业、国土、住建、工信、交通等部门分管领导担任副主任。鹰潭市、九江市以水利、公安部门为主组建河湖综合执法支队，安远、寻乌、会昌、宜黄等县组建生态环境综合执法局，开展河湖和生态环境综合执法。积极探索“河长制+精准扶贫”，全省1.7万多名建档立卡贫困户被聘为河道保洁员，占全省河道保洁员总数的35%，助推脱贫攻坚。九江市、南昌县、玉山县设立企业河长、民间河长、河长理事会；靖安县实行河（库）长认领制。德兴、峡江等30个县设立了342家“垃圾兑换银行”，倡导生活方式转变。

通过实施河长制湖长制，特别是开展清河行动和流域生态综合治理工作，全省河湖环境质量总体良好。2017年，全省地表水水质优良率从 2015年的81.4%上升到88.5%，重要江河湖泊水功能区水质达标率从2015年的93.8%上升到99.1%。县级集中式饮用水水源地点次达标率98.2%，乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等现象得到有效遏制。

三、存在问题及工作思考

1.存在的主要问题

①思想认识还不到位，责任落实有待加强。有的地方和部门思想认识存在“部门化”，认为河长制湖长制主要是水利部门的事，在履职上缺乏主动性。市、县河（湖）长存在履职不到位现象；乡、村两级在河长制湖长制责任落实上还存在薄弱环节，小河道、小水库、小山塘、小水面等水域保洁存在“死角”。

②影响水环境的问题点多面广，河湖保护任务仍然艰巨。少数园区和污水集中处理设施规划布局不合理，存在管网配套不到位现象；饮用水水源保护区规范化建设还有差距；破坏渔业资源和水生珍稀野生动物行为屡禁不止；农业面源污染、农村生活污水等影响水环境的问题整治需持续加强。

③部门和上下游协作的工作机制有待加强。从省到县，有的河长制湖长制责任单位协调配合不够，流域上下游之间的协作不同步，难以形成更强的治水合力。

④基层河长办能力建设有待提升。基层河长办人员少，经费不足，基础支撑能力不够强与河长制湖长制任务繁重现状不相适应。

2.工作思考

（1）坚持水岸同治，持续推进问题整治

以问题为导向，坚持水岸同治，梳理细化问题清单，持续推进15项清河行动，协调推进鄱阳湖流域生态环境专项整治，以问题整改倒逼绿色发展和生产方式、生活方式转变，最大限度维护河湖健康。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，统筹流域上下游、左右岸、干支流，坚持系统治理、全域治理，实施流域生态综合治理，逐步实现河畅、水清、岸绿、景美，还百姓“清水绿岸、鱼翔浅底”景象。

（2）突出督察督办，提升工作实效

进一步落实各级河（湖）长及责任单位的工作责任，完善健全河长制湖长制组织体系、责任体系、制度体系、监督检查和考核评估，推进河长制湖长制法制化、标准化、信息化建设，特别是加强河湖突出问题的督察督办，抓好“收集—归类—分办—督办—调度—跟踪—核实—销号”各个环节，实行“闭环销号”。充分用好“督办函”特别是“河长令”，抓好问题督办。对整改工作不力的地方和部门，实行通报和提请河长开展约谈，推动问题有效解决。

（3）健全制度机制，完善河湖管护长效机制

推进《江西省实施河长制湖长制条例》立法进程，督促各级河（湖）长履职和各级责任单位履行法定职责，形成河湖保护管理工作合力。组建省、市、县、乡四级“河长+警长”体系，加强河湖保护联合执法和生态环境综合执法，进一步加大对乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排、乱捕滥捞行为的查处打击力度。进一步落实河湖管护主体、责任和经费，发挥社会参与、民间监督的作用，推进河湖管护常态化。 ■