新形势下加强地方政府网络舆情引导能力研究

杨裕民

摘 要：有效的网络舆情引导能力是地方政府治理能力和治理水平的重要表现。针对新形势下网络舆情发展阶段性特点，结合地方政府独特的角色定位，从受众群体素养、舆情生成主体、传播手段影响、网络社会心态、境内境外、线上线下等方面，分析了网络舆情的特点，提出了建立地方政府多元引导主体的舆情引导新范式，并从法治政府、阵地建设、组织协调、技术应用、人才培养等方面提出对策建议。

关键词：网络舆情 引导 地方政府 多方参与

中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）12-0-02

引言

自上个世纪90年代联合国新闻委员会将互联网定义为“第四媒体”以来，随着信息技术的快速迭代，互联网的传媒属性在当下表现得愈发充分。广大网民广泛地参与到网络空间，表达主张、宣泄情绪、争取权利，形成了极具影响力的网络舆情力量。各级政府也迅速转变了传统的舆情引导范式，一方面加强官办媒体的网络化、阵地化建设，另一方面也在官方舆论、媒体舆论和民间舆论的互动中，不断锤炼着各级政府网络舆情的治理和引导能力。

2011年被称为微信元年，社交媒体随着大量新技术和新应用的涌现，带来了网络舆情的生成、传播、发展的新形势。“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可以成为……弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[1]近年来，负面网络舆情事件对各级政府的公共服务与行政决策施加了很大的压力，在个别地区甚至左右了政府决策的贯彻与执行。研究引导网络舆情的原则、方法、对策正是各级地方政府重塑公信力、建立良好政民互动的有效途径。

一、网络舆情的概念界定

关于网络舆情的研究，国内外文献汗牛充栋，但又众说纷纭。蒋兴海认为“网络舆情是公众凭借网络这一载体对社会事件特别是焦点事件所怀有的情绪，意见以及具有行为倾向性的态度总和”[2]，其概念的界定对网络舆情的引爆因素概括不全；刘毅认为“网络舆情就是通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和”[3]，但这个界定并没有表现出网络舆情的行为驱动力。事实上，大多数的网络舆情事件，如果得不到较好的引导和治理，均会产生很强的社会动员、号召力量，从而产生实际行动。2010年席卷阿拉伯世界的茉莉花革命，就充分展示了网络舆情的颠覆性，北京市也是从这一事件之后开始试点“微博实名制”，探索符合我国国情的网络舆情治理和引导之路。

因此，笔者认同的网络舆情概念应该基于网络传媒属性的不同发展阶段，体现舆情行为驱动及可能产生的效果。即：“网络舆情是以网络为载体，以事件为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动，以及后续影响力的集合。”

二、新形势下网络舆情的特点分析

1.网络舆情的阶段性特点

从网络技术发展阶段来看，公众借助网络参与公共事务大致可分来三个阶段。2003年，以论坛、公告板为载体的小规模参与阶段，2009年，以新浪微博、博客为代表的大范围参与阶段，2011年，以微信、移动终端为代表的广泛参与阶段。当下，以移动互联网为代表，以社交媒体为平台的网络舆论场无论在速度、规模还是传播、互动等方面都体现了很强的阶段性特点。

2.受众群体的广泛性与认知层次的对抗性

根据中国互联网络信息中心最新的调查统计报告，“截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，互联网普及率为54.3%，手机网民规模达7.24 亿，网民中使用手机上网的比例达到96.3%。”全国超半数以上国民均成为移动网民，这意味着任何舆情事件只要在网络中发酵传播，即可获得大量受众，从新闻传播学角度来看，当今世界还没有任何一种传媒拥有与互联网等同的受众规模。

但是，通过对近年来的众大舆情事件的分析研判，与互联网发达国家相比，我国网民的理性认知能力并没有伴随网络规模的扩大而提升，网络当中仇官、仇富、仇警、仇军的对抗性心态非常突出，任何涉官、涉警、涉富、涉军的事件，很容易被“意见领袖”牵引，产生强烈的舆情事件。这主要源于我国网民的年龄结构、文化层次和职业结构与发达国家相比有很大不同。

从年龄结构看，“我国网民仍以10-39 岁群体为主，占整体的72.1%。”甚至还有相当比例的未成年人，大多未经历国家改革开放前后的纵向发展比较，更多是借助网络的横向国际比较，产生较强的受挫感。

从文化层次看，“我国网民依然以中等学历群体为主，初中、高中（中专/技校）学历的网民占比分别为37.9%、25.5%。”虽然学历水平不能完全等同于认识能力，但不可否认，较低的文化素养制约了我国网民对复杂事件的理性思考判断能力。

从职业结构看，“网民中学生群体占比仍然最高，为24.8%；其次为个体户/自由职业者，比例为20.9%”，与其它群体相比，这部分网民大多没有享受到改革开放发展的成果，很多自由职业者甚至是国企改革、社会改革的淘汰者，他们仇视社会的根源正在于此。

3.生成主体的多元化与社会心态的复杂化

互联网技术性的特性决定了网络舆情的载体具有开放、互动、平等、共享等特點，这与传统的舆论环境和管控手段完全不同。过去我们一直强调一种自上而下的宣传管理，强调“把关人”的作用，强调党管媒体、党管宣传，而网络的去中心化、扁平化特质又彻底打破了传统的舆论管理范式，网络上的一个事件会从不同的载体、不同的人群里发出不同的声音，“两报一刊”一统宣传的局面被彻底打破。

同时，随着深化改革的不断推进，一些社会深层次的矛盾显现出来，社会阶层分化加剧，“传统权威的流失和社会权力的转移，社会群体之间、个体之间、不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧”[4]，以及社会价值观的多元化等，带来了社会心态的焦虑和迷茫。网民积聚的负面情绪很容易在网络中通过舆情事件得到点燃，网络舆情的发展充满了复杂性。endprint

4.传播手段的多样化与影响范围的扩大化

新媒体的发展，给网络信息传播带来革命性变化：传播手段移动化、传播方式互动化、传播范围全球化、传播时效即时化、传播形态社交化、采编技术智能化等，体现了网络舆情传播发展过程中的即时与交互、海量与共享、个性与群体的结合。这种新媒体环境下的舆论发展动态，直接造成了影响的扩大化，特别是一些采用大数据智能采编和推送的新媒体，往往利用切合网民心态的“心灵鸡汤”、“道德绑架”等所谓“智能”手段来扩大受众范围，有时对网络舆情的发展起到了推波助澜的负面作用。为此，在网络智能化不断发展的今天，海量网络信息的“编辑”和“看门人”仍然必不可少。任何时候，内容推送不能少了‘总编辑，再好的传播渠道也要有‘看门人，即使在技术为王的时代，也不能完全让算法决定内容。

5.境内境外的隐匿化与线上线下的互动化

自从当年美国国务卿奥尔布赖特提出“有了互联网，对付中国就有办法了”以来，互联网里的意识形态斗争就从未停止过。社交媒体的泛化应用，也给境外的敌对势力带来新的契机，他们往往利用当今社会矛盾凸显的“贫富分化、生态环境、舆论自由、公权腐败”等领域大做文章，或利用网络媒体直接宣传，或以文化产业为掩饰，或以学术交流载体，与境内意见领袖和学术精英隐匿互动。对此，习近平总书记提出要“巩固红色地带，打压黑色地带，转化灰色地带”， 积极建设强大网军，引导和培养一批认同主流意识形态、有较强引导、担当和说理能力的意见领袖。建立和加强主流意识形态“防火墙”和“全民传播”“把关人”的技术保障，牢牢掌握互联网意识形态工作话语权。

三、提升地方政府网络舆情引导能力对策

地方政府在政府公共治理的層级体系中，既是区域发展的治理主体，又是中央政策方针的执行主体，既主政一方，又直面民生。当前，对地方政府的网络舆情引导能力的研究并不深入，笔者认为，必须结合地方政府的治理能力特点来分析。

“地方政府治理能力，就是指地方政府在特定的区域环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源而形成独特的政府行为模式，并提供满足社会需求的公共产品与服务，以及执行国家法律规范、制定区域公共政策和维护社会秩序的能力。”[5]

地方政府不可能像中央政府那样进行顶层设计和安排，其权力运作必须在行政框架和法律授权下进行，对网络舆情的引导能力也应体现在区域协调、组织各方、服务大众、稳定基层等方面。

1.建设法治政府，推进政务公开

党的十八届四中全会要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”、“全面推进政务公开”，吹响了政府法治化的号角。地方政府的舆情引导工作也必须坚持在法制的轨道上开展，从经验治理向依法治理转变，从封闭模糊向开放透明转变，从事后补救向事先预测转变，从政府主导向多方协同转变。

以往在很多突发自然灾害、安全责任事故引发的网络舆情中，地方政府出于政绩、问责的担忧，通过瞒报、少报、不报，甚至通过封堵删等手段，逃避责任，或者与当事人私下协议暗箱操作来压制舆论，这是传统地方政府权力不受法治的产物，在依法治国的今天，地方政府一定要引以为戒。

2.强化网络阵地，加强政民互动

新型社交媒体的快速发展，使得官方和民间两个舆论场两极分化明显，传统媒体影响力急剧下降，新兴媒体大行其道。据统计，以微信为代表的新一代社交媒体已拥有“月活跃用户数达9.63亿”，成为广大网民全新生活方式。对此，地方政府的官网建设必须走对外扩张和对内充实的道路，一要扩张官网数量，二要提高内容质量，三要扩大官微的影响力，四要增强政民互动，在政务“两微一端”的基础上，尽早实现“三微一端”（微博、微信、微视频、客户端），并以此为主要阵地，广泛开展政民互动。对一些事关民生的诉求，无论大小，力争依法合规地解决，实现线上问题线下落实，从源头化解网络舆情的生成土壤。

3.加强组织协调，整合多方资源

传统的网络舆情应对机制，体现了政府主导的原则，地方政府多利用网信办（新闻办）、宣传部和其它职能部门联动来实现对网络舆情的实时监测、研判。新形势下，地方政府首先应利用资源优势，发挥组织协调能力，整合包括职能部门、传统媒体、网络评论员、意见领袖等多方力量，加大政策宣传、畅通民意渠道、充实官方信息覆盖率。

其次，应扶持地方传统媒体应迅速占领网络阵地，用适应本地网民特色的报道方式和宣传手法，在充分发挥传统媒体公信力的同时，打造本地网络媒体品牌。

第三，建立快速反应和多中心协作机制，避免政出多门和各美其美。

4.加强技术开发，增强网络本领

习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会的讲话指出：“互联网核心技术是我们最大的‘命门，核心技术受制于人是我们最大的隐患”、要“正确处理开放和自主的关系”，“在科研投入上集中力量办大事”[6]，这些都给地方政府财政扶持网络技术的部署指引了方向。一方面要引进和开发网络舆情收集、分析、研判、预警系统，可以前瞻地洞察本地区舆情状况，另一方面受制于地方财力所限，要合理安排好核心技术的预算：一是扩大地区间的合作交流，与相邻地区共享资源，二是争取上级财政的专项支持，三是整体规划、分步实施，四是创新市场合作新机制，争取在短期内将最紧迫的舆情基础设施部署完成，以大数据的算法取代传统的人工甄别，提升地方政府的网络本领。

5.培养意见领袖，引领网络新风

大众舆论学认为，“民众从来不进行独立思考，所有的人只是从精英提供的选项中进行选择。”[7]大量网络精英不仅引导着网络舆情的进程，甚至直接左右舆情发展的方向，形成了极具影响力的意见领袖群体，成为地方政府多元化协同引导网络舆情的重要力量。对于地方政府来讲，一方面主动吸纳本地区有影响力的意见领袖，另一方面着力培养懂业务、有担当的各领域精英，充分发挥他们影响民众、引导舆论的能量。在舆情常态化时期，又可以发挥意见领袖的在线辐射力，在网络清朗之风上力行有为。

除了意见领袖之外，还应重视各部门、各行业的网络评论员队伍建设，定期开展业务培训、交流，提高评论水平和引导能力，使他们成为地方政府引导网络舆情的有力补充。

参考文献

[1][美] 埃瑟·戴森著，2.0版数字化时代的生活设计[M]，海南出版社，1998.8：17

[2]蒋兴海，试论审视与提升地方政府的治理能力——以网络舆情为视角[J]，知与行，2017.4：43

[3]刘毅，网络舆情研究概论[M]，天津人民出版社，2007.7：53

[4]林默彪，社会转型与转型社会的基本特征[J]，社会主义研究，2004.6：134-135

[5]彭景阳，走向善治的地方政府治理能力构成要素分析[J]，江苏广播电视大学学报，2008.1：88

[6]习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的重要讲话，2016.4.25

[7]孙卫华，中共十八大以来网络舆情与治理的结构转型[J]，天津师范大学学报（社会科学版），2017.3：33endprint