浅析财政事权与支出责任划分改革

2018-01-27骆顺芝

中国乡镇企业会计 2018年3期

骆顺芝

一、引言

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的制定与颁布，标志着我国财政体制改革进入了一个新的发展阶段。《意见》提出“合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”。合理划分财政事权和支出责任能够提高地方政府积极性，保障地方财政能力，实现现代化的国家治理能力。虽然财政事权与支出责任划分这一问题十分重要，但是现实情况并不令人满意，容易出现财政事权和支出责任之间不匹配的情况。本文基于中央与地方的财政事权及支出责任划分支出责任并进行改革的相关保障和配套措施的分析，并提出相关建议。

二、财政事权和支出责任划分改革的必要性

1.财政事权和支出责任划分改革的指导思想

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任则是政府履行财政事权的支出义务和保障。财政事权和支出责任的划分与改革的指导思想应该严格按照中国特色社会主义路线，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案，从而将基本公共服务提供责任落到实处，提升基本公共服务供给效率，保障各级政府行使权力以及义务。

2.财政事权和支出责任划分改革的总体要求

基于中央与地方政府提供基本公共服务的划分，完善中央决策、地方执行机制，加强中央决定财政事权的能力，提升地方政府的积极性，正确处理政府和市场、社会之间的关系，建立健全相关法律法规，坚持依法治国与行政的执行原则，积极稳定的促进中央和地方事权及支出责任划分改革的实施，从而实现各级政府之间的协调与合作。

3.财政事权和支出责任划分改革的划分原则

基于财政事权和支出责任，Bastable在19世纪末指出划分财政体制的三原则：受益、行动和技术三个原则。20世纪下半叶，中央与地方政府间的最优划分问题是学者对于财政事权和支出责任划分研究的主要方向。就我国来说，时任财政部部长楼继伟提出外部性、信息处理复杂性和激励相容是中央、地方事权与支出责任划分的三原则。

三、支出责任划分改革的主要内容

1.划分中央与地方财政事权

依据我国的各项基本国情，可知我国中央与地方的财政事权和支出责任的边界并不够明确、忽略公共物品与服务、缺少划分财政事权积极性和完善的法规等问题。因此，需要适度的增强中央的财政事权，同时保障地方财政事权的行使权，同时建立健全中央与地方的共同财政事权可依据的法规，从而达到保障财政事权的动态调整与规划机制的规范化。

2.完善中央与地方支出责任划分

基于我国中央、地方财政事权与支出责任存在的相关问题，需要完善的划分中央及地方的支出责任。中央与地方能够分别承担各自的财政事权，同时将中央和地方的共同财政事权划分开，并依据情况对支出责任进行划分，实现中央地方各自承担相应的指出责任，明确各级政府的支出责任。

3.增强省以下财政事权和支出责任划分

省级政府需要依据中央的规定，依据当地的情况合理划分省以下财政事权和支出责任，并将一部分责任上移，从而推动经济协调性发展，促进区域内经济社会的稳定，保障公共服务等方面的和谐发展，明确各级政府的财政事权，合理确定省以下政府的支出责任，避免基层政府承担过多的支出责任。

4.支出责任划分改革的相关保障和配套措施

政府的财政事权和支出责任与多种基础性建设有关，需要增强和相关公共服务改革的协同配套，确定并分析政府间存在的财政事权划分争议如何处理的问题，规范中央和地方收入以及向地方转移支付制度的划分，及时调整相关部门的职责，从而督促地方能够实事求是的履行财政事权。

四、落实财政事权和支出责任划分改革的建议

1.落实“办事”与“花钱”的理论

首先，应该由浅入深地通过“办事”与“花钱”的学问来分析我国的中央、地方的财政事权与支出责任的划分。“办事”与“花钱”关键点主要集中于花谁的钱，办谁的事。普遍说来，办事方办事时花自己的钱虽然能够节省但是效率低；但花别人的钱办自己的事不仅浪费且低效；办别人的事花别人的钱则可能会导致资金挪用现象。将这一理论合理使用于财政领域中，即利用有限的财政资源处理花钱（支出责任）和办事（事权）两者之间关系，需要考虑如何划分中央和地方的事权与支出责任，解决资金、能力以及操作方面的问题。

2.实施“双向平衡”与“上下结合”的方针

一般说来，政府的管理结构大多是金字塔结构，中央政府下设若干地方政府，所以财政事权与支出责任的划分需要划分为纵横两个维度，纵向主要是从不同级次的政府的角度出发，横向则主要是同级次政府间和政府各部门间的关系，需要保证纵横“双向平衡”。实施财政事权与支出责任的划分制度则需要依据“上下结合”的方略，遵循“自上而下”原则，从基层的责任划分，逐层往上，设计具体的路径、流程和方法，有利于发挥各级政府积极性，发挥财政事权与支出责任的划分制度的最大化效益。

3.形成具体划分标准、路径、方法和流程

解决“如何具体进行财政事权和支出责任的划分”问题，应该针对问题的基本路径、支出责任分配等进行分析。然而测量公共品的受益范围、外部性等核心指标的难度较大，需要尽量量化相关指标，不能测度的可以采用一定的科学手段估计。虽然国外学者进行相关研究的时间较早，体系较为成熟，然而因为政体的差异，理论借鉴意义有限。为了落实《意见》中的改革事项，实现财政事权与支出责任的划分，需要针对政府的具体情况进行因事、因地制宜的改革方案划分，制定相应的标准、路径、方法，以此为依据实施相关体制机制的建设与改革，从收入划分入手保障改革的顺利实施。