论新时代下我国地方税体系存在的问题及对策

李培堂

一、地方税的含义组成及地位

所谓地方税，只是和中央税相对而言。它是由省级以下地方人民政府负责征收管理和使用的财政收入。它是根据我国现行税收征收管理体制及收入支配权所做的分类。当然，目前我国地方税制体系是由地方税诸多税种及其有关内容所构成的有机整体。不但包含地方税税种的各个组成要素，还应当包括有关地方税的立法构成、税收归属征管、税务机构设置、税收法规制定等诸多要素。

按照1994年国务院原总理朱镕基同志分税制改革思想，同时考虑中央事权和地方事权，在财政收入划分上，把我国税收税种分类为：中央税、地方税、中央和地方共享税，从此以后，我国地方税体系正式建立。目前我国地方税有土地增值税、车船税等8个税种，2018年新设立实施环境保护税和烟叶税。

我国地方税体系的实施，在当时的经济形势下极大促进了我国各级地方人民政府财政体系的健康运转，也为各级地方经济社会建设提供了充足可靠的财政保障，推动了各级地方经济社会的飞速发展。然而，随着我国新时代下经济社会的迅猛发展，特别是党的十九大后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，各级地方人民政府财权与事权的矛盾日益突出，财力匮乏问题更加明显，地方税体系亟待改革。

二、目前我国地方税体系存在的问题

自从实行中央和地方分税制体制后，我国综合实力呈显大幅上升趋势，每年国家财政收入持续增加，各级地方政府收入每年也在不断上升，不过也出现了管理权重心下移而财权重心上移，事权和财权相背离的现象，省市县乡这四级基层财政困难明显加大，尽管中央每年向地方转移支付资金缓解了这方面的矛盾，但并未从根本上解决地方财力严重不足状况。

特别是这些年我国可耕土地资源有限，供应紧张，整个房地产企业对我国整个国民经济的影响的拉动显著，对地方财政的贡献较大，而各级地方政府对房地产的依赖也非常突出，随之而来的土地财政，政府和房企相互利用，相互勾结的声音越来越响，国内很多学者专家都认为根本原因是94年形成的分税制，导致各级地方政府财政收入严重不足，各级地方政府经济建设压力很大，从而把更多精力和财力放在努力拉高土地价格、加大商业银行贷款规模、抄高房屋价格、热衷基本建设、抬高土地批租价格等短期行为和经济利益上。笔者认为，之所以造成以上这些现象的存在，其根本原因就是我国目前地方税体系改革远远落后于经济社会建设的步伐，没有形成真正意义的分税制体系结构。

(一)我国目前地方税制结构体系缺失，没有大幅增加财力的主要税种

据有关报载，2004年的前十年，我国共享税税收每年均在75%以上比例，地方税税收每年均在25%以下比例。而我国地方税的十几个税种，地方税收能超到百亿的只有房产税和城市维护建设税。据财政部2018年1月25日最新公布的数据，2017年全国土地和房地产相关税收中，契税4910亿元，同比增长14.2%；土地增值税4911亿元，同比增长16.6%；房产税2604亿元，同比增长17.3%；城镇土地使用税2360亿元，同比增长4.6%；耕地占用税1652亿元，同比下降18.6%。车船税、烟叶税等税收收入944亿元，同比增长8.5%。

我国地方财政收入中，企业所得税、个人所得税、增值税这三个共享税占比重较大，资源税这个共享税占比例较小。地方税占比重过小，这种现象的存在严重制约了地方税在国民经济社会发展中职能作用的发挥。可以毫不客气地说，我国目前地方税体系结构缺乏对省级以下地方政府财政收入具有根本性影响且长远稳定有效的主税种。长期以来，这种循环不断现象会造成各级地方财政收入不稳定，规模难增长，不可避免引发多种多样的地方规费乱象，最终造成削弱我国各级地方人民政府自我调控国民经济和社会发展的财力。

（二）我国税收立法权过度集中并且严重滞后经济发展，影响各级地方政府职能正常执行

建国70年来，在地方税体系结构建设上税收依据和规范缺失，税收管理权、立法权、地方税种开征等内容我国最高立法机关和国务院没有做出有效法定。没有贯彻税收法定原则，如城镇土地使用税、房产税问题，有近140个国家和地区有房地产税（类似税种），而且对房产和土地不分设税种，一起征收房地产税或财产税。把房地产税作为地方政府的税收收入，地方都有确定税收制度构成要素等方面的自主权力。运行24年的财税中央“集权”在金融周期下半场“央地”矛盾凸显。94年的分税制是财税“集权”的体现，其矛盾核心体现为中央政府是“财权”的主体，地方政府是“事权”的主体。

目前，从收入占比来看，地方政府占55%，中央政府占45%。中央地方共享税中，企业、个人所得税等也是中央政府拿走了主要的部分。从支出来看，中央政府支出占比10%，地方政府支出占比90%。该矛盾已长久存在，在此刻更加凸显，主要是因为当前我国周期所处阶段及相应的宏调框架的变化。再者，税收立法的步伐远远落后于经济的发展。所以，影响了我国各级地方政府职能的发挥，制约了地方经济的发展。

（三）地方财政支出与地方税收收入二者之间有较大差距

我国自上世纪90十年代实行中央和地方分税制以来，除所得税、增值税、资源税等共享税种以外，其他大部分地方税税源分散规模小征收难度大。其结果最终导致地方财政收入和地方财政支出、地方税收收入占整体税收收入的这两个指标都是严重偏弱。

据官方统计，2006年的前十年各级地方税收收入占地方财政支出的比重为大大低于其他各国70%～80%标准水平。而在现实经济社会发展过程中，我国各级地方政府又承担了大量繁重的经济和社会发展任务，让我国各级地方政府心有余而财不足，巧妇难为无米之炊。在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加预算外财政收入；向中央政府多要钱。不难看出，我国地方税收收入规模严重偏弱，难以保障我国各级地方财政支出的基本要求。

三、新时代下完善我国地方税体系的对策

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国已经进入了中国特色社会主义经济建设的新时代，全党要从全局的高度加快建立现代财政制度。党的十九大也明确了深化财税体制改革的远大规划。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，健全全国预算制度、税收制度、财政体制，尽快完善我国的地方税收体系。

（一）完善地方税体系的意义

在新时代下，完善我国地方税体系有利于调整中央与地方二者之间的经济利益关系，有利于缩小地区间社会经济发展不平衡和区域税源分布的差异性，有利于调整本地经济利益和其他地区尤其是相邻地区的经济利益关系，从而保持现有中央政府和各级地方政府财力总平衡，促进地方税收制度体系完善规范公平，从而不断提高我国各级地方政府财力。

（二）建立健全地方税体系的对策和构想

1.指导思想

习近平总书记指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。构建科学发展健康运转的地方税体系已经提上改革日程，但地方税体系的建立健全，不仅有财政收入分成的问题，还涉及国地税税收征管、优化我国税制构成等因素，也是构建我国现代财税体制的重要一环，所以我们要全面分析研究如何完善我国的地方税体系。加快建立健全我国现代财政制度是决胜实现中国民族伟大复兴，全面建成小康社会的重要财力保障。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央政府和地方政府的财政税收分配关系。地方税体系建设的终极目标，就是保证地方政府职能正常发挥，最大限度地促进我国地方经济健康发展。

2.建立健全完善地方税体系的构想

一是全方位贯彻落实税收法定原则。依据党的十八大三中全会《贯彻落实税收法定原则的实施意见》和依法治国的构想，今后在我国新开征税收品种，务必由法律进行授权；同时将现行行政法规规范的税种上升为法律，废除现有全部税收条例。

2018年率先实施环境保护税、烟叶税、船舶吨税。地方税体系的调整涉及面广，不仅涉及到中央、地方政府与纳税人之间的切身利益关系、还涉及中央与省级及省级以下地方各级政府之间的利益分配关系，落实税收法定原则及依法治国的构想和要求，在地方税体系建设中落实法治规则。力取在明年实现所有税收立法计划，后年完成落实税收法定的改革大任。

二是建立健全我国间接税收体系。所谓间接税，是指纳税主体不是税款的实际负担人，纳税主体在生产经营过程中能够运用商品价格等方法把税款转嫁给消费者的税收品种。间接税税收的纳税主体与负税人不相等。表面上负有缴纳税款义务，其实最终将自己缴纳的税款通过商品由消费者承担。当前各国多以关税、消费税、增值税等流转税税种为间接税。因此，间接税无法显示税法公平公正。

根据税收中性原则，继续深化流转税改革，全过程健全增值税抵扣链条，而且针对目前增值税税率过多过乱的现象，适当简化增值税税率，简化完善增值税等流转税出口退税手续，使得我国间接税税收制度更加畅通完善。推进增值税立法，形成规范有效的现代增值税法律。同时实施中央和地方财政收入分配改革，减少中央分配比例，增加地方留成比例；尽快研究将消费税归属地方政府的问题。我国营改增彻底完成后，必须重新确定地方政府主要税种。建议以省、直辖市、自治区人民政府为界限，把我国国内消费税作为全国各省级人民政府的主要税种，依据有：

其一目前我国消费税的税源非常丰富，据财政部最新官方消息，2017年全国国内消费税规模达10225亿元，如果把国内消费税作为省级人民政府主要税种，能够大幅增加地方税收。其二把国内消费税作为省级地方政府主要税种适应权利与义务相配比要求，更能刺激省、直辖市、自治区地方人民政府采取各种措施扩大居民消费，从而促进我国国民经济快速稳定增长。要保证各级地方财政收入，必须扩大国内消费税的征收范围、把消费税征税环节从目前的生产环节、进口环节、批发环节、零售环节等全部调整到零售环节；把消费税征管权移交到地税部门。

三是建立健全直接税收体系。所谓直接税，是指纳税主体同时就是税款的实际负担者，即纳税主体和负税人相等。纳税主体无法把税款负担转嫁给消费者的税种。这类纳税主体，不但表面上有纳税义务，实际上也是税款承担人。直接税以纳税主体的财产和所得为纳税对象，主要有各种所得税、房产税、遗产税等。和间接税相对而言，直接税更能体现税法税负公平原则。同时学习美国等国家经验，对个人所得税实行综合与分类的征收制度，优化所得税税率结构，完善所得税税前扣除因素，规范和强化所得税税基，加强所得税税收征管，充分发挥个人所得税在我国经济建设中调节收入、调节分配功能。今后税收改革的目标就是把直接税作为我国今后的主要税种。要求全国各部门通力协作配合，加快建设居民个人信息共享制度、保密制度。对个人所得税实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施。把房地产税作为省、直辖市、自治区以下各级地方人民政府的主要税种。

全国已开始实行的不动产实名登记为房地产税全面开征奠定了坚实的数据，它具有高度透明，易于控制的优点。而且房地产税收入远景来看，十分乐观，我国目前正在积极推进新型城镇化，大量农村人口进入城市，也必然带来房地产价格的上升，可以提高省级以下各级地方政府的财政收入。笔者建议全国人大广泛征求全国社会各界意见，确立科学合理的房地产税收制度。笔者建议对经营性房地产包括个人住房依据房产的评估值收缴房地产税，最大幅度地降低各转让环节税费负担，加快建设我国现代房地产税收制度。

四是着力深化我国地方税体系改革。加强各级人民政府地方税收权限，优化税收制度结构，涵养地方税源，最终消灭多年来我国税费并存的现象，笔者建议尽快构建良好健康的我国地方税体系，目前地方税的品种过少，所以要适时慎重开征新的地方税税种；在全国全面开征水资源税全国；开征遗产税。改革城市维护建设税的计税依据，建议把以增值税、消费税为计税依据，改为以销售额为计税依据；城市维护建设税改为一个环节征税，减少纳税环节；把随纳税人的三档税率改为统一税率5%，统一税率，体现公平。同时扩大资源税的征收。现行的资源税征税范围过小，应扩大资源税的开征范围，将所有自然资源纳入征税范围。另外，逐步扩大各级地方政府税收权限。

如山东省政府决定，自2018年1月1日起，对所有企业事业单位和其他生产经营者缴纳的环境保护税收入，统一实行省与市、省财政直接管理县（市）按照30%∶70%的比例分成，旨在理顺排污费改征环境保护税后省与市县收入分配关系，引导各地加强生态环境保护。其中，省级分成部分，年终通过体制结算上解省财政。最后，特别需要指出的是，要统筹推进省级以下各级政府非税改革。加大非税立法的步伐。清理收费乱象，将我国的费改税改革推向深入。

五是规范我国地方税收征管体制。建议将企业所得税全部划归国税部门征管，将消费税、改革后的房地产税交由地税部门征管，密切加强国地税合作，减少征收成本；加强地方税的征管，实现税收征管的现代化，有效监控税源，从而保证地方税收收入不断增长；加强国地税务干部队伍建设；完善政府间转移支付制度，地方税收体系的建设要充分发挥转移支付的积极调控作用，增加一般性转移支付、减少专项转移支付。据财政部2018年1月最新资料，2017年国家增加对地方转移支付规模，促进区域均衡协调发展。中央财政对地方税收返还和转移支付65218亿元，占中央财政支出的68.6%，比上年提高0.2个百分点，其中一般性转移支付35168亿元，占全部转移支付的61.6%，比上年提高1个百分点。同时，中央转移支付资金重点向经济发展落后和财政困难地区倾斜，增强了落后和困难地区保工资、保运转、保基本民生的能力。其中，老少边穷地区转移支付1843亿元，增长19.7%；县级基本财力保障机制奖补资金2239亿元，增长9.5%；资源能源型和东北地区阶段性财力补助300亿元，增长50%。

参考文献：

[1]陈必和.完善我国地方税体系的研究[J].发展研究，2009，（12）.

[2]赵婷婷.完善我国地方税体系的研究[J].山西财政税务专科学校学报，2014，（4）.

[3]吕炜.中国转移支付的粘蝇纸效应与经济绩效[J].财政与税务，2016，（1）.