论人民政协民主监督的主体、客体和中介

宋 俭

论人民政协民主监督的主体、客体和中介

宋 俭

（中国统一战线理论研究会党外知识分子统战工作理论研究基地，湖北 武汉 430072）

党的十九大报告提出了加强人民政协民主监督的要求。人民政协民主监督作为当代中国社会政治生活中的一种政治实践活动，其主体是指人民政协民主监督的发起者和实行者，客体是指人民政协民主监督内容的总和，中介则是指人民政协民主监督的主体开展民主监督的组织载体和具体实现形式。目前，在人民政协理论研究和实际工作中，对人民政协民主监督的主体、客体、中介问题的认识存在一定的模糊性。厘清人民政协民主监督的主体、客体和中介，是探讨人民政协民主监督理论和实践的一个基础性工作，对进一步规范和发挥人民政协民主监督的职能具有重要意义。

人民政协；民主监督；主体；客体；中介

习近平总书记在党的十九大报告中强调“人民政协是具有中国特色的制度安排”，提出“加强人民政协民主监督”的具体要求。这体现出以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协民主监督工作。加强人民政协民主监督，首先必须明确其主体、客体和中介。按照马克思主义实践论的基本观点，人类的实践活动是由主体、客体、中介三者构成的，主体是指从事实践活动的人，客体是指主体活动对象（或内容）的总和，中介是指把主体和客体联系起来的载体、渠道、途径、方法、手段或工具。作为当代中国社会政治生活中的一种政治实践活动，人民政协民主监督的主体是指人民政协民主监督的发起者和实行者，客体是指人民政协民主监督内容的总和，中介则是指主体开展民主监督的组织载体和具体实现形式。目前，在人民政协的理论研究和实际工作中，对人民政协民主监督的主体、客体、中介问题的认识存在一定模糊性。人民政协民主监督的主体、客体和中介问题，是探讨人民政协民主监督的一个基础性理论问题。明确人民政协民主监督的主体、客体和中介，对进一步规范和更好发挥人民政协民主监督的职能具有极其重要的意义。

一、关于人民政协民主监督的主体问题

人民政协民主监督的主体似乎是一个不辩自明的问题，但无论是在理论上还是在人民政协民主监督的实际工作中，都存在一些模糊的认识。一个令许多人民政协实际工作者倍感困惑的问题是人民政协是不是民主监督的主体？

从现代汉语的一般语法逻辑来说，人民政协自然应该是民主监督的主体。通常我们说民主监督是人民政协的三大职能之一。既然民主监督是人民政协的基本职能之一，人民政协当然应该是民主监督的主体。2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）的规定似乎支持这样的认识。《章程》第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”如果只从字面上来解释的话，人民政协的各级组织即是民主监督的主体。一些地方党委出台的文件对此的规定也不甚清晰。如2004年出台的《中共浙江省委关于加强和改善党的领导，支持人民政协履行职能制度化、规范化和程序化建设的意见》规定：“各级党委、政府要支持人民政协充分运用建议案、提案、课题调研、视察督查、民主评议、反映社情民意、重要情况专报、委员举报等各种民主监督形式，对宪法、法律和法规的实施，中央和地方重大方针政策的贯彻执行情况和国家机关及其工作人员的工作，加大民主监督力度，提高民主监督实效。支持人民政协针对经济社会发展中的突出问题，人民群众关注的难点、热点问题，开展专项民主监督。支持人民政协不断探索民主监督新形式，通过听证会、双向交流、群众代表参加或旁听政协会议等形式。”从这一表述来看，该文件显然将人民政协置于民主监督的主体地位。2013年，中共浙江省委出台了《关于加强人民政协民主监督的意见》和实施办法，其后，浙江省内各市、县、区相应出台了当地党委的“实施意见”。在一些县、区地方党委的“实施意见”中明确将“坚持党委领导，政协主体”作为人民政协民主监督必须把握的“基本原则”①。事实上，一些地方政协的干部和不少政协委员对人民政协民主监督的主体问题认识并不清楚，我们经常会在一些干部的讲话中听到要发挥人民政协在政治协商和民主监督中的主体作用的说法。而在一些地方政协开展政治协商、民主监督的实践活动中，政协组织本身在实际上的确发挥着协商主体和监督主体的作用。可见，对人民政协民主监督主体的问题仍然有待于从理论上进一步厘清，并在实际工作中予以规范。

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上要求“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据”［1］。《中华人民共和国宪法》只是明确了人民政协是“有广泛代表性的统一战线组织”的地位，并没有专门对人民政协的民主监督作出具体规定②，因而，适用于解释人民政协民主监督的权威性文件是《章程》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）等文件。如果说2004年出台的《章程》对人民政协民主监督主体的界定并不清晰的话，那么2006年出台的《意见》明确规定“人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织”，人民政协的民主监督“是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。这表明，人民政协民主监督的主体是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”，人民政协本身并不是民主监督的主体，而是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士对国家机关及其工作人员的工作进行监督的组织载体。2017年2月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《民主监督意见》）对人民政协民主监督的主体作了更清晰的界定：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”③具体地说，参加人民政协的各党派、无党派人士、各人民团体、各族各界人士，他们既可以以组织的形式即政协全体会议、常委会、界别、委员小组等形式为民主监督的主体④，也可以以个体的形式即政协委员的身份为民主监督的主体，所以界别和委员是人民政协开展民主监督最重要的主体。

然而问题的复杂性在于，人民政协与组成人民政协的“各党派团体和各族各界人士”在人民政协民主监督的实际工作中是很难截然区分开来的。参加人民政协的“各党派团体和各族各界人士”（即界别和委员）当然是人民政协民主监督的主体，但他们实际上都是在人民政协的具体领导和组织下开展民主监督工作的，在实际工作中往往很容易演变为由人民政协替代“各党派团体和各族各界人士”直接开展民主监督工作，而被监督的对象往往会将人民政协这一组织视为民主监督的主体，认为政协委员不过是代表政协来行使民主监督的权利。如政协的专项监督，按照《民主监督意见》的规定：“政协要围绕法律法规实施和党委、政府重要工作落实确定专项监督议题，由政协办公厅（室）和专门委员会组织力量，开展监督性专题调研，抓住重点问题，深入一线明察暗访，摸准情况，分析原因，提出改进意见建议，必要时应持续跟踪监督。”政协办公厅（室）和专门委员会都是政协的工作机构，本身并不是民主监督的主体。从理论上讲，专项监督的主体应该是各党派团体和各族各界人士中的政协委员，而不是政协组织和政协的工作机构（如各专门委员会），但在实际工作中，政协组织或专门委员会经常会直接发挥监督主体的作用，并被监督对象认定为真正的监督主体。按照2015年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）规定：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”《民主监督意见》也将民主监督定位为“社会主义协商民主的重要实现形式”。也就是说，政协协商也是人民政协民主监督的重要实现形式。事实上，政协的专题协商、提案办理协商等也的确是“融协商、监督、参与、合作于一体”的，担当着民主监督的职能。而在一些地方政协工作的实践中，政协的专题协商、提案办理协商在实际工作中就经常演变成为政协本身直接与党委、政府的协商，出现协商和监督主体错位的情况。所以，虽然《意见》《民主监督意见》等文件对人民政协民主监督的主体作出了明确规定，但在实际工作中并没有得到全面落实，仍有不少政协实际工作者和政协委员对此的认识不明确，特别是在地方和基层政协中，民主监督主体错位，由政协组织直接担当民主监督主体的问题仍然时有发生，至于监督对象对这种问题的认识就更加模糊不清了。这是我们在探讨人民政协民主监督问题时需要特别注意的。理论界在分析人民政协民主监督存在的问题时，经常会提到政协委员在民主监督中的主动性不强，主体作用发挥不够。这固然和监督主体的监督意识淡薄、监督能力不强有关，也和人民政协民主监督实际工作中的监督主体不明确有直接关系。正确认识人民政协民主监督的主体，不仅是一个理论问题和政策问题，更是一个实践问题，是在实际工作中的落实问题。政协实际工作者和全体政协委员对此要有明确认识，人民政协民主监督的对象也要对此有明确认识。这需要加强宣传力度，使全社会对这个问题有明确认识。同时，需要通过学习、培训、考评等手段，提高人民政协各监督主体的民主监督素质和能力。

习近平总书记在党的十九大报告中提出了“健全党和国家监督体系”的要求，人民政协的民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要内容，加强人民政协的民主监督对健全党和国家的监督体系具有重要意义。《民主监督意见》要求参加人民政协的各党派团体和各族各界人士要依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式开展协商式监督，这为新时代各级人民政协开展民主监督工作提供了指导性意见。需要指出的是，《章程》中有不少内容已经落后于人民政协工作的理论和实践，已经难以适应新形势下人民政协工作发展的需要，需要重新予以修订。在修订时，应对人民政协民主监督的主体和内容作出明确规定，这样才能保证人民政协真正依据政协章程行使民主监督的权利。

二、关于人民政协民主监督的客体问题

人民政协民主监督的客体即监督的内容。人民政协民主监督的内容十分重要，它回答的是监督主体具体监督什么的问题。要保证人民政协民主监督的针对性和实效性，监督的内容就必须清晰而明确。

相关文件对人民政协民主监督的内容作出了规定。较早的规定是政协全国委员会1989年颁行的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》和1995年颁行的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》。前者规定人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。这成为后来各种文件参考的最早蓝本。2018年修改后的《章程》规定相对较为简略：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”《意见》规定：“人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”其中增加了“参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”一款内容。《民主监督意见》进一步将人民政协民主监督的主要内容具体明确为8项：（一）国家宪法法律和法规实施情况；（二）党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况；（三）国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况，财政预算执行情况；（四）涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况；（五）国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况；（六）政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况；（七）参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议情况；（八）党委交办的其他监督事项。《民主监督意见》强调：“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况。”特别值得关注的是，这一论述被写进了党的十九大报告：“人民政协工作要聚集党和国家中心任务”；“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”［2］。明确将人民政协的民主监督及监督的重点写进党的全国代表大会报告中，这在中国共产党的历史上是第一次，为新时代更好地开展人民政协民主监督工作提供了重要指导。

加强人民政协民主监督，不仅要明确监督的重点，还要求人民政协各监督主体对监督的内容有更加明确的认识和把握。从相关文件的规定来看，《章程》和《意见》的规定显得较为抽象和笼统。如“重大方针政策的贯彻执行”，究竟党和国家的哪些方针政策属于“重大”？非重大方针政策可不可以监督？重大方针政策和非重大方针政策的边界是什么？由谁来界定和说明？同样的，对“国家机关及其工作人员的工作”是不是都可以进行监督？有些“国家机关及其工作人员的工作”是涉密的，这些工作可不可以监督？究竟哪些工作属于可监督的范围，哪些工作属于不可监督的范围？又该由谁来对此作出界定和说明？这些问题不解释清楚，在实际工作中，人民政协民主监督的监督内容便有可能表现出较大的随意性和随机性，民主监督的实效性便可能大打折扣，难以达到“协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力”的监督目的。《民主监督意见》对人民政协民主监督主要内容的具体规定无疑是一个大的进步，不仅明确了监督的重点，所规定的监督内容也更加具体，由原来的4项扩展到8项，更具备可操作性。如将原来较为笼统的“国家机关及其工作人员的工作”具体化为“国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况”，同时增加了“国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况，财政预算执行情况”等监督指向更为明确具体的内容。在《民主监督意见》所列八项内容中，第一、三、五、六、七项的规定均具体而明确，第八项“党委交办的其他监督事项”凸显了人民政协民主监督的一大特点。这一带有指导性的文件的颁发和施行，无疑将有力推动人民政协民主监督工作的加强和改进。但需要指出的是，文件中有些内容的规定仍然显得较为笼统，如第二项“党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况”，虽被认为是人民政协民主监督的重点内容，但在实际工作中对其作出具体界定和执行起来仍然较为困难。第四项“涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况”，也是属于原则性的规定，在具体执行中也需要进一步的界定和说明。对此，笔者认为，《民主监督意见》是一个指导性文件，对民主监督内容只作出原则性的规定是无可厚非的，而且这个文件较之2006年出台的《意见》和《实施意见》中对政协协商内容的规定已经有了较大进步。各级地方党委在落实《民主监督意见》的时候，在参照中办的“意见”出台各地的“实施意见”“实施办法”的同时，不应只是简单的重复这一文件，而应结合各地人民政协民主监督工作的实际和新时代加强和改进人民政协民主监督工作的要求，制定更加具体、更加明确、操作性更强的“实施细则”。

事实上，在《民主监督意见》出台之前，不少地方在执行《意见》和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《协商民主意见》）时，已经在探索将政协协商和民主监督的内容具体化。如中共湖南省委在2006年出台的《关于贯彻落实<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的实施意见》中，将人民政协民主监督的内容规定为：宪法和法律在本地区的实施情况，行政规章和地方性法规的贯彻执行情况；党委、政府重大方针政策的贯彻执行情况；本地区国民经济和社会发展规划及财政预算执行情况；政协提案和有关建议案的办复情况；党政机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、廉洁从政等方面的情况；人民群众普遍关心的重大社会问题；参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。中共浙江省委于2013年出台的《关于加强人民政协民主监督的意见》也将人民政协民主监督的内容规定为：宪法、法律、法规和规章的实施情况；党和国家重大方针政策和本地区党委、政府重大决策部署的贯彻执行情况；国民经济和社会发展规划及年度计划、城乡规划、财政预算、重大改革方案的制定和执行情况；政府重大投资项目、民生工程、生态文明建设和环境保护工作的实施情况；人民群众关注的热点、难点问题的处置解决情况；党和国家机关及其工作人员依法执政、依法行政、公正司法、执政为民、工作作风、效能建设、廉洁从政的情况；政协组织和政协委员所提意见建议的办理情况；参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况；其他需要监督的重要问题。湖北、广东、四川、重庆等地在相关文件中也作出了相同或相近的规定。《民主监督意见》显然吸收和借鉴了各地的探索和经验。文件在阐述加强和改进人民政协民主监督的指导思想时，明确提出了“明确监督内容”的要求。《实施意见》中关于“明确政协协商的内容”一节提出：要“在实践中丰富协商内容。鼓励各级政协根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围”。笔者认为，这样的指导思想同样适用于人民政协的民主监督。要将明确监督内容和丰富监督内容作为加强和改进人民政协民主监督工作的重要任务，鼓励地方各级政协在实践中进一步丰富民主监督的内容，结合各地实际，制定出更具体、更详细的民主监督“实施细则”，有条件的地方可以尝试制定人民政协民主监督主要内容的清单（或负面清单），并使这种清单具有相当的权威性，推动人民政协民主监督内容的制度化、具体化、规范化、常态化。只有使人民政协民主监督的内容制度化、具体化、规范化、常态化，才能避免人民政协民主监督内容的随机性和随意性，使被监督对象能够认真对待，并自觉接受这种监督，真正增强人民政协民主监督的实效性，走出在一定程度上存在的“弱监”“虚监”的困境。同时，这也有利于激发监督主体的主动性，让更多的监督主体参与到民主监督的活动中来，更好地发挥主体作用。

探讨人民政协民主监督的客体问题，必然要涉及人民政协民主监督的对象问题。《意见》对人民政协民主监督的对象有明确规定：“它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说，更加需要接受来自各个方面的监督。”这里实际包含了两种形式的民主监督，一种是人民政协的民主监督，监督的主体是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士，监督的对象是国家机关及其工作人员，这种监督是单向的；另一种是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，即党际监督，这种监督是双向的，即互相监督，彼此既是监督主体，又互为监督对象，但实际上主要是各民主党派和无党派人士对中国共产党的监督。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，党际监督有两种形态，一种是中国共产党与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，另一种是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。后一种党际监督具有双重属性，既是人民政协民主监督的实现形式，也是党际监督的实现形式，就其性质而言主要是党际监督的实现形式。2015年出台的《中国共产党统一线工作条例（试行）》已明确将这种形式的监督合并为中国共产党和各民主党派的互相监督，作为其14种具体实现形式之一［3］。正因如此，《民主监督意见》没有再将这种形式的民主监督写进文件，文件也没有就人民政协民主监督的对象作专门说明，那么人民政协民主监督的对象主要包括哪些机构和人员呢？监督对象与监督客体有着内在的联系，人民政协民主监督主要内容的实际承担者即是人民政协民主监督的对象。从《民主监督意见》规定的民主监督的8项主要内容来分析，人民政协民主监督的主要对象应包括：中国共产党的各级党委机关及其工作人员，各级人民代表大会常务委员会及其工作人员，各级政府机关及其工作人员，各级司法机关及其工作人员，各级政协的参加单位及全体政协委员。

三、关于人民政协民主监督的中介问题

人民政协民主监督的一个前置性问题是政协组织在人民政协民主监督实践活动中的角色定位。在前面，我们已经回答了政协组织不是人民政协民主监督的主体，那么它又是什么呢？

关于政协组织的角色定位，相关文件有明确的规定。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《意见》均规定：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。2018年修改后的《章程》在此基础上增加了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”这样的新表述。党的十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《协商民主意见》又规定人民政协就是协商民主的“重要渠道和专门协商机构”。《实施意见》在重申“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的同时，进一步规定人民政协“是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台”。“机构”“形式”“渠道”“平台”都具有中介性质。所谓中介是指把主体和客体联系起来的载体、渠道、途径、方法、手段或工具。政协组织就是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士开展政治协商、民主监督、参政议政等各种活动的中介，这就是政协组织在人民政协民主监督实践活动中准确的角色定位。《意见》将人民政协的民主监督定位为“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督”。《民主监督意见》强调这种民主监督是监督主体“在人民政协开展民主监督工作”，是“在政协组织的各种活动中”依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这都揭示了政协组织作为人民政协民主监督中介的角色定位。

那么，政协组织在人民政协的民主监督活动中是怎样发挥中介作用的呢？其作用主要体现在为监督主体开展民主监督提供制度化的渠道和形式。人民政协的民主监督不同于一般意义的民主监督，是一种制度化的监督，监督主体的一切监督活动必须是以人民政协为组织载体，依托各种制度化的监督形式来开展的。这种制度化的监督形式就是把人民政协民主监督主体和客体联系起来的载体。如果没有政协组织这个中介，监督主体就难以与监督客体和监督对象发生关系。

人民政协民主监督的完善有一个探索和发展的过程。1989年1月颁行的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》在总结人民政协制度建立以来，特别是改革开放以来人民政协开展民主监督实践经验的基础上，提出了人民政协民主监督的主要形式有：政协全国委员会的全体会议、常委会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。之后出台的相关文件的规定多以此为蓝本。《意见》规定人民政协民主监督的主要形式有5种：一是政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；二是各专门委员会提出建议或有关报告；三是委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；四是参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；五是政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。地方各级政协在开展民主监督的实践中，也从各地实际出发，积极探索和创新民主监督的形式。《民主监督意见》在总结各地实践经验的基础上，对人民政协民主监督的形式作出了新的规定，将其规范为会议监督、视察监督、提案监督、专项监督4种主要监督形式和其他形式的监督，并分别作出了具体规定，提出了“完善监督形式”的要求。这一意见对人民政协民主监督形式的规定较之以往的规定更为规范和清晰，总体来说是有利于加强和改进人民政协民主监督工作的。但应当指出的是，这一意见所总结的具体监督形式基本上是从人民政协民主监督实践“实然”的角度提出来的，而不是从最优制度设计的“应然”角度来设计的，而且在各种监督形式的具体组织及如何与监督内容协调、衔接，如何影响监督对象等问题上，仍然还有较大的探讨空间。实践中总结出来的行之有效的经验当然是宝贵的，但理论探讨和制度设计不应仅仅停留在经验层面。

进一步完善人民政协民主监督的形式，应当突出科学、规范、效能的原则，与规范人民政协民主监督工作程序相衔接。实质性监督要以强有力的法制化监督程序为保证，没有法制化的程序为保证，监督便易流于“空监”和“虚监”。人民政协的民主监督在本质上是一种权利监督，而不是权力监督。民主监督的基本方式是向监督对象提出意见、批评、建议或进行协商。监督主体对于监督对象不具备强制性，如果没有强有力的程序作保证，别说监督的实效性，这种协商式监督能否进行都还是一个问题。离开程序而孤立地探讨监督形式的完善是没有实际意义的。总之，完善民主监督形式最核心的问题是如何使人民政协民主监督的形式不只是徒具“形式”，而能真正发挥人民政协民主监督的独特优势和重要作用，起到推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实，促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉，推动解决人民群众关心的实际问题的作用⑤。我们应当从这样的维度来探讨问题和进行顶层设计，这是加强和改进人民政协民主监督工作的重点，也是人民政协实践探索和理论研究应当特别关注的问题。

［1］ 习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB/OL］．（2014-09-21）［2017-05- 17］．http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm．

［2］ 习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）［M］．北京：人民出版社，2017：38．

［3］ 中国共产党统一战线工作条例（试行）［N］．人民日报，2015-09-23（5）．

责任编辑：孙德魁

①《中共绍兴市柯桥区委关于加强人民政协民主监督的实施意见》（2014年5月14日）。

②笔者认为，宪法固然没有必要专门就人民政协的职能作出具体规定。但目前我国宪法对人民政协性质地位的规定过于笼统，且与《章程》及中共中央相关文件的规定并不一致，这使得宪法与《章程》、中国共产党的政策性文件形成了冲突。应当在修改宪法的时候，将宪法序言中对人民政协性质地位的表述与《章程》中的表述统一起来，明确把宪法对人民政协基本职能的规定作为人民政协依法履行政治协商、民主监督、参政议政职能的法理依据。

③《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（2017年2月9日）。

④有不少人认为政协各专门委员会是政协协商和民主监督的主体。《章程》和《中国人民政治协商会议专门委员会通则》规定：“专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下的工作机构。”因此，笔者认为，专门委员会既然是工作机构，就不应是政协协商和民主监督的主体，但各专门委员会的负责人和委员作为政协委员，当然是协商和监督的主体。

⑤参见中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》的通知（2017年2月9日）。

D627

A

2096-3378（2018）02-0040-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2018.02.004

宋俭，武汉大学马克思主义学院教授、博士研究生导师，中国统一战线理论研究会理事、统战理论成果评审委员会委员，中国统一战线理论研究会党外知识分子统战工作理论研究基地学术委员会副主任，武汉市人民政协理论研究会副会长。

研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题“推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展研究”（18VSJ025）

宋俭．论人民政协民主监督的主体、客体和中介［J］．统一战线学研究，2018（2）：40-47．