政务数据开放对美国应急管理实践的影响*

陈玉梅 陈珊珊

（暨南大学公共管理学院/应急管理学院 广州 510632）

应急管理通常涉及司法管辖区、政府部门、非营利组织、私营部门和普通公众等多个相关利益主体，但参与应急响应的主体数量和类型是由突发事件的环境和严重程度所决定[1]。参与主体之间的信息流和信息本身是影响应急响应决策阶段的关键因素，信息资源在应急管理其他阶段的作用也越来越突出。一旦发生突发事件，环境会变得更为复杂、不确定，信息也会迅猛激增、频繁更新，社会相关主体需要依靠这些信息来了解环境动态以及实现沟通与协作，因此对信息的依赖性和需求表现得更为强烈。在应急管理过程中，主要通过交换的方式实现信息共享，但这通常发生在应急管理相关部门内部。在美国“全社会参与”的应急管理工作理念指导下和多元主体参与的应急实践中，信息的交换共享已然不能满足当前应急协作的需求。政务数据开放背景以及大数据技术给应急管理领域带来新的发展契机，政务数据开放相当于加大政府在应急管理方面的社会投入，提供社会服务。技术发展以及社会实践需求推动着应急信息资源管理由信息共享转向政务数据开放。

1 美国应急管理信息资源的发展

数据开放根本上是一种信息资源共享的方式[2]。但在应急管理过程中，信息共享转向政务数据开放的过程是复杂的，影响因素也是多元的，包括技术驱动、公众需求、协同治理和政务数据开放的社会实践推动等。因此，不能简单地看作是口号的变更，而要从应急管理的改革历程以及它们之间的关系进行分析，这既是应急管理理念的转变也是应急模式的转变。

1.1 美国应急管理的改革历程

美国应急管理开始由几大联邦机构部门分散管理，一直到1979年，联邦紧急管理署（FEMA）被授权为独立的联邦机构，综合协调应急管理各部门的职能。1992年颁布《联邦响应预案》，协调多层次、多部门工作，对突发事件实现应急准备和响应。“9.11”恐怖袭击事件之后，2003年《联邦响应预案》被《全国响应预案》所替代。《全国响应预案》提出了关于国土安全的新观点，加大恐怖主义的打击力度来增强美国本土安全，更加重视整个政府网络——国家、联邦和地方政府层面的合作。私营和非营利部门在应急管理中的重要作用也逐步被社会所认可。2005年卡特里娜飓风的失败应对，让美国政府看到自身应对自然灾害的能力不足，需要建立一套更全面的灾害应急管理体系。因此，2008年颁布了《全国响应框架》，它建立在可扩展、灵活和适应性强的协调结构基础上，旨在协调国家重要主体关系和明确职责，增强各级政府、非政府组织和私营部门之间的联系[3]。2011年东日本大地震发生后,美国政府应急管理体系再次进行重构, 美国总统奥巴马签署了第8号《总统政策指令》，正式确立“全社会参与”的应急管理工作理念,要求全面提高全国准备的应急核心能力。

美国的应急管理功能通常分为四个阶段：减缓、预防、响应和恢复。应急管理工作根据国家事故管理系统（NIMS）的原则和基于突发事件指挥系统（ICS）的准备和响应管理模式进行管理[4]。四个阶段的具体内容如下：减缓阶段所采取的系列活动往往具有长期或可持续的目标，旨在提高抵御力，使得突发事件在未来能够减少发生或提前消除不利影响；准备是制定应急预案和增强突发事件应对能力的过程，通过培训、计划、演练、资源获取、情报、监测突发事件等系列行为，确保工作人员和相关部门都有能力做出响应；响应是立即采取行动去挽救生命、保护财产和环境不受破坏，例如实现疏散撤离和资源调配、提供医疗服务和建立突发事件指挥作战队伍；恢复的目的在于恢复基本服务和补偿损失，使得受影响地区能够尽快恢复到正常水平，例如修建道路、桥梁等公共基础设施。

1.2 美国政务数据开放的发展历程

2009年12月8日，奥巴马颁布《开放政府指令》，该指令提出把透明、参与和合作三个原则作为开放政府的基准，推出一系列数据开放的举措，旨在通过健康、能源、气候、教育、金融、公共安全和全球发展等部门扩大数据开放范围。《开放政府指令》推动了最重要的政府数据开放实践——创建统一的数据开放平台：Data.gov。随着政务数据可获得的范式出现，便有了政务数据开放的概念。奥巴马还要求各个联邦部门利用开放的政务数据研发APP，提供公共服务，这既促进政府内部开发和利用政务数据，还激励社会公众主动地挖掘政务数据开放价值。因此，政务数据开放在美国的目的不只是开放，而是实现社会价值再创造。它作为一种国家战略，旨在建立一个更透明、公众参与度和合作化程度更高的政府。

美国Data.gov是一个国家级政府数据开放的门户网站，设置了14个主题：农业、商业、气候、消费者、生态系统、教育、能源、金融、健康、当地政府、海洋、制造业、公众安全、科研，包括来自不同机构的几十万个原始数据流以及数据分析工具，可供公众、私营企业和非政府组织使用。该网站还为用户提供政务数据开放利用实例，目前“应用”一栏的APP有78个，通过网站搜索得知目前利用数据集开发的APP多达456个（上述数据截至2018年1月），其中与应急管理相关的包括：城市数据（City-Data）：可以找到人口犯罪数据以及犯罪者信息；联邦紧急管理署（FEMA-App）：在飓风季节，可接收美国国家气象局天气警报、分享灾难照片以及提供就近避难所的信息等；还有红十字会地震（Red Cross Earthquake APP），红十字会飓风（Red Cross Hurricane APP）等，这都说明政务数据开放在应急管理实践中的现实意义。

1.3 应急管理中信息共享与政务数据开放的关系

信息共享和数据开放都是应急管理过程中信息资源共享的方式。应急管理信息共享主要指诱发公共事件的信息以及应急管理过程中产生和需要的信息在相关主体中的共享[5]。应急管理需要共享信息实现相互配合协调，确保应急响应参与主体能够对突发事件的环境以及事件性质形成共识，进而认可各自所要采取的行动。相比较而言，应急管理数据开放主要是把可能诱发突发事件的原始数据以及危机过程中产生的数字化信息向公众公开，实现数据社会再利用。突发事件一旦发生，社会数据和信息将迅速增加，把开放的云数据连接上各种信息网络至关重要[6]，能够快速实现关联数据整合，分析出可靠信息。另外，Janssen等认为利用原始数据分析可以提供深刻见解，影响公共部门的决策过程[7]。Olyazadeh等指出数据开源、技术和解决方案将有利于减少应对危机和有效控制危机的时间和成本[8]，这意味着数据开放可以支持政府或公众在短时间内做出决策，更好地准备和应对突发事件。

政务数据开放是在信息共享的基础上发展的。这是应急管理信息资源更高层次的信息共享，是加强应急管理合作的有效工具。应急协同的前提是信息协同，信息协同的基础是可以开放给公众，并被越来越多的利益相关者使用，这将对突发事件应急管理产生重大影响。Harrison等指出开放改变了利益相关者和政府之间的本质关系，使他们能够跨越组织界限和职能实现相互联系[9]。此外，Meijer和Bolívar指出数据开放使得企业、创新者、非政府组织和公众可以从这些数据中提取价值[10]，充分彰显社会集体智慧。在这个意义上，开放可以增进利益相关者的合作，并且改变应急管理相关主体的合作模式，有助于利益相关者建立多元合作。政务数据是社会重要的信息资源，政务数据开放平台为普通公众提供了一个数据共享平台，不仅可以快速提供信息，还可以促进和支持政府与社会合作。

2 政务数据开放在应急管理领域的具体实践

自卡特里娜飓风应对失败后，美国不断反思应对失败的原因，在应对桑迪飓风时有了突破性的进步，总体应对有效。美国把这两次重大自然灾害的应对过程做了详细对比，发现信息资源管理是影响突发事件应对成败的关键因素之一。在卡特里娜飓风的应对过程中，信息共享不畅是导致协调不畅、决策失误、救援滞后的重要原因；而在桑迪飓风的应对过程中，政府已经有了强烈的信息共享意识，数据意识也开始出现，做到及时把疏散地点地图数据发布在数据开放平台上，增强相关部门的应急协调能力，公众也能够及时获取应急救援物资、逃离路线等最新消息。随着政务数据开放进程的推进，各类数据开放平台不断上线，开始更广泛地把政务数据运用于美国应急管理的具体实践中。

2.1 应急管理“一张图”

应急管理“一张图”（On The Map for Emergency Management）是在LEHD纵向雇主-家庭动态（Longitudinal Employer-Household Dynamics）的数据基础上，针对“公共应急管理”推出的新应用。它可以评估哪些地区受何种自然灾害类型影响以及受灾人数和劳动人口特征，为用户直观地呈现突发事件区域快速变化的情况。

LEHD纵向雇主-家庭动态的数据是美国人口普查局经济研究中心的一部分，重点收集与经济相关的机构和美国50个州的数据，当前大多数州2002—2014年的数据都是可用的。它提供给公众关于工人、雇主和工作的最新动态信息和最先进的保密性保护，但不需要用户承担额外收集数据的压力。新数据会定期上传，还会提供一些数据服务，例如综合部分数据，进而可以详细了解选取服务机构的地理位置、工业水平和人口状况。后来，纵向雇主-家庭动态项目调查的就业数据被用于应急管理“一张图”，还自动接入国家气象局（NWS）、内政部（DOI）、农业部（DOA）和FEMA实时更新的数据。该应用分为三种类型的数据：起讫点（OD）、居住面积特征（RAC）和工作区面积特征（WAC），这些数据信息都会在人口普查区显示。最近各种功能有所改进，体现在：分析数据的工具更为先进，提供给用户的数据更丰富，包括美国社区调查（ACS）的社会、经济和住房数据以及报告更具灵活性。该应用的亮点如下：第一，增加美国社区调查的社会、经济和住房等详细数据；第二，可以为特定社区生成地区、地方报告和比较分析报告；第三，可链接地图和报告，便于共享。

应急管理“一张图”可以更好地了解受突发事件影响的社区，从而对灾区的疏散、撤离、物资调配等进行更加合理的规划，将损失降至最低。当紧急情况发生时，政府要迅速做出正确决定、协同公众根据统一指令行事，当即形成新的合作。由于是基于空间地理地图建立的应用，在数据发布和数据利用阶段，可以向公众发布最原始的自然灾害数据；在数据收集阶段，自动接入相关部门获取实时更新的数据。这样，提供的有关信息越来越完整，天气、飓风登陆的走向、交通等信息都可以在这个统一的空间地理图上获取。应急管理“一张图”的作用更显著：第一，政府和公众都能够及时关注突发事件的发生及其变化，可避免普通公众集体恐慌，有利于迅速实现应急响应；第二，政府可以根据实际情况快速做出决策，如应急计划、撤离计划、部署计划甚至恢复计划等；第三，公众可以第一时间收到指示，并立即了解救援物资和救援设施，如避难所、安全或危险的建筑物，可以帮助人们避免次生灾难的发生；第四，如果手机安装了相应的应用程序，它可以积极地向公众推送更新的紧急信息，让所有人能够快速获取信息。相反，公众也可以根据自身需要访问一些特殊需求的信息，例如找到最近的避难所、医院等位置，或查找安全以及最短的撤离路径。

2.2 毒性化学品排放目录（TRI）

美国环境保护署（EPA）提供的毒性化学品排放目录（Toxics Release Inventory，TRI）是另一个案例。EPA提供的规制信息包括该企业是否受管制、受管制的具体污染物信息等，例如毒性化学品排放目录。公开这份目录的数据最初目的是方便居民交流学习有毒化学物质，了解工业及其工作设施正在使用和释放到环境中的有毒化学物质，以及是否正在采取有效措施来防止污染，旨在保护人类的健康和环境可持续。后来，为了方便公众分析有毒物质排放的数据，还公布了用于分析污染预防的数据和工具。

一方面，公布毒性化学品排放目录的数据有利于支持社区、政府机构、公司和其他主体实现知情决策；另一方面，企业及其使用或释放有毒化学物质的设施会被严格监管，工业标准可根据历史数据准确规定，以避免有毒化学品事故。政府的监督管理利用自动收集的数据，而不是企业提供的数据，一旦发生事故，自动收集的数据将更加可靠，能够快速准确地指导应急响应。公众可以轻松地访问数据，这意味着他们将清楚地知道如何避开这些危险源。另外，这些开放数据可用于开发“有毒化学品地图”，帮助人们远离危险，也将对公众“监测”潜在有毒化学品非常有利。

3 政务数据开放在美国应急管理实践中的作用

3.1 政务数据开放是应急信息资源的重要组成部分

信息资源管理作为应急管理的一部分，变得越来越重要。政务数据开放和利用是应急信息资源管理领域发展的重要契机，既丰富了应急数据资源类型也拓宽了信息资源获得的对象范围，有利于提高应急准备的核心能力。公众不仅可以获取政府公开的信息，通过政务数据开放平台还可以获取各类原始数据。政府以及社会相关利益主体基于逻辑性组合，把关联数据整合开发出新产品，使得开放的政务数据能更有效地应用于应急管理。正如Data.gov数据开放平台上提供各种数据资源，旨在宣传应急准备方面的信息，帮助公众应对许多不同类型的突发事件。还有纵向雇主-家庭动态计划，毒性化学品排放目录和联邦地理数据委员会提供的数据也是应急准备的重要资源，特别是其他政府部门、私营部门和非政府组织提供的数据资源，可结合不同类型的数据开发应急应用程序，使得数据可视化。例如应急管理“一张图”以及Data.gov网站上的APP，这些APP最终使数据在应急管理中真正发挥辅助决策和及时转化成有效信息的作用。

3.2 政务数据开放是应急协作成功的关键

在复杂的救援环境中，应急参与主体间如何实现有效的信息共享和协作，长期以来都是应急管理工作的一个挑战。当突发事件发生时，应急响应的参与主体来自不同的机构，承担不同的职能，为了突发事件应对处置有效，必须保证所有的响应主体能够及时得到所需的信息。这仍是目前应急协作过程的难题，缺乏恰当的沟通交流和接收相关信息的渠道[11],说明当前应急管理信息共享还不能满足应急协同的需要，需要提高信息共享水平，从而促进应急协作的顺利开展。政务数据开放实际为应急信息共享提供了基础性条件，是信息共享更高层次的开放，使得应急协作的过程更具灵活性和有效性。事实上，桑迪飓风应对有效也体现在政府间的沟通得到改善，相关政府部门为飓风登陆做了较充足的准备。纽约数据开放平台提前发布疏散地点，在资源部署和物资调度方面都显得更有效率，让政府间的应急协作得到改善；对公众的需求持续监控，及时发现哪里被淹、哪里失去电力，有利于实现资源的灵活调度以及现场工作人员的灵活配置。

3.3 政务数据开放有助于提升社会整体应急能力

结合美国的具体实践经验，政务数据开放应用于应急管理可以提升社会整体应急能力。在缓解阶段，分析纵向雇主-家庭动态项目在生产和业务过程收集的常规数据可以帮助政府确定城市的脆弱性。数据反映了企业实际的生产经营情况，可帮助政府调整行业标准或规定，进而提高城市的韧性；在准备阶段，政府通过地理平台来收集更新的数据，例如，Geo-Platform.gov共享的地理数据、地图和在线服务，使得应急准备工作更加充分，可以更有效地实现资源储备，避难所的位置也可以根据纵向雇主-家庭动态的数据实现更优配置；在响应阶段，快速行动和准确决策最重要。政府通过把从联邦或州地理信息中心获取的地理数据和纵向雇主-家庭动态项目的用人单位和家庭数据相结合，疏散的效率会更高。如果可以通过手机的应用程序定位最近的避难所，公众将更容易找到避难所；在恢复阶段，快速、轻松地获取恢复计划，这有利于联邦紧急事务管理局改善计划的实施和及时争取公众的配合和支持。

4 政务数据开放对美国应急管理实践的影响

4.1 充分贯彻“全国准备”的安全战略

政务数据开放运用于应急管理的思维和“全国准备”的安全战略理念逻辑相一致，政务数据开放是对美国“全国准备”安全战略的贯彻。美国总统奥巴马签发第8 号《总统政策指令》后，就把全国应急准备工作纳入到整个国家的安全战略中，成为一项基本战略。应急准备实质是指突发事件发生前的准备工作，可以说是一种思维与行动的预测，“如果出现这种状况，要如何做”，旨在提高应急准备能力和城市的备灾能力。实则，政务数据开放平台把不同部门不同时期的各种数据资源整合一起，这恰好是做应急管理各项准备工作。如FEMA-APP是美国应对飓风季节（6月1日—11月30日）的自然灾害突发事件开发的应急处理系统应用程序，是一种综合的工具和信息提示平台，它可以在突发事件发生前、期间和之后保证公众的安全需要。一方面可以收到来自美国国家气象局的天气警报，当灾难袭来时会提示公众要做什么，包括紧急演练计划和更新自身的急救包物品；另一方面公众可以及时上传和分享灾难现场照片，帮助政府获得紧急救助信息从而提高应急救援的准备能力，还会及时提供开放的避难所信息，为外界提供相关救援物资做准备。在政务数据开放的背景下，数据和数据分析工具适用于交互的复杂性环境做出可持续性的投资决策[12]，说明在突发事件的决策中，政务数据开放更有利于科学预测从而为理性决策提供可能，推动社会的可持续性发展。

4.2 改变美国应急管理的合作模式

新兴的社会协同治理理念改变着政府与非政府合作的模式，逐步把政府、私营部门、非营利组织、普通公众的智慧和力量结合起来。跨政府、非营利组织、企业和社会公众等主体的合作也成为突发事件有效应对的一个重要因素。在突发事件前期，政府相关部门需要加强联系与合作，根据不同的数据了解城市的基础设施和资源配备情况，制定详细的应急预案，及时做出调整与配合，提高合作能力；还可以与有创造力的社会团体或公众合作开发用于应急管理工作的数据产品和服务，如用于公众应急知识科普的APP、用于应急管理人员日常培训的模拟软件。在突发事件发生时，需要形成“全社会参与”的应急管理合作模式，表现为：受灾公众能够根据获取的信息尝试开展社区内自救与互救；救援队伍能够及时获取救援的准确信息实施精准救援；其他政府部门或者普通公众等外部援助力量能够及时了解受灾地区的需要并雪中送炭。在突发事件发生后，应急管理过程所产生的客观数据也能成为评判政府决策行为合理性的重要依据，能够监督政府应急决策，改变应急管理工作评价的标准模式。

4.3 践行应急管理的“全社会参与”

政务数据开放有利于践行应急管理的“全社会参与”。2011年以后，美国应急管理体系发生重要转变：强调“全社会参与”和建立“多部门协作”的伙伴关系。政务数据开放有一个突出的特点“任何人可以自由地再利用政府部门开放的原始数据”，这里面至少包含三层重要含义：第一，这些数据普通公众是可以获取的，打破了以往政府部门与普通公众信息获得极端不平衡的状况，信息可获得性是实现全民参与应急的前提，保证公众能够平等地获取基本信息；第二，政府与社会公众都可以对数据进行创新再利用，数据对于每个人的价值有所不同，正是基于价值不同创造出来的数据产品与服务才能满足公众多样化的需求，这与在紧急情况下公众需求各不相同的事实是契合的，政务数据开放有利于满足应急管理过程中公众的多元化需求；第三，政务数据开放平台提供了一个数据发布的统一平台，有利于扩宽信息共享的对象范围和内容范围，推动全社会参与应急管理的进程。

美国大力推动政务数据开放应用于各个领域，包括应急管理领域，目的在于提供更好的公共服务和实现政务数据开放的价值。美国政务数据应用于应急管理的经验，有许多地方值得中国政府借鉴。尽管两国在应急管理体制和实践操作方面都存在很大差异，但是政务数据开放利用的经验却是适用的，同时也是我国政府完善应急管理工作的重要契机。

（来稿时间：2018年1月）