“公园城市”的理念内涵和实践路径研究

吴 岩

王忠杰*

束晨阳

刘冬梅

郝 钰

2018年2月，习近平总书记视察四川天府新区时强调：天府新区一定要规划好建设好，特别是要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地[1]。

近年来，贵阳、扬州等多个城市也提出建设公园城市的理念[2-3]，并付诸规划建设实施。

习总书记提出“公园城市”理念之后，在风景园林行业内外，乃至全国范围内被广泛热议。本文将立足于当今新时代的背景分析和“公园-城市”关系的发展演变研究，阐述“公园城市”的理念内涵和实施路径。

1 “公园城市”理念的背景分析

理解“公园城市”理念，可以从以下2个方面的背景着手。

1.1 “生态文明”和“以人民为中心”的发展理念

十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。[4]”

中央城市工作会议提出：城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园[5]。

“公园城市”无疑充分体现了中央对城市生态文明建设及对美好生活和幸福家园建设的高度重视。

1.2 我国城市化发展模式和路径亟待转变

近几十年来，我国城市化发展取得巨大成就，同时“我们在快速发展中也积累了大量生态环境问题，成为明显的短板，成为人民群众反映强烈的突出问题”[6]。主要体现在以下4个方面。

一是城市生态环境退化严重：城乡建设用地增长迅猛，城市空间发展诉求强烈，生态空间侵占现象普遍严重，生态服务功能退化。

二是城市生态产品供给不足：城市绿地总量仍然不足，生态服务产品供给的数量、类型、品质、特色仍然无法满足人民日益增长的美好生活需要。

三是城市自然文化风貌特色趋弱：城市建设普遍存在破坏自然山水格局和历史城区风貌的问题，“千城一面”的现象突出。

四是城乡二元结构仍然明显：城市对乡村的反哺带动不足，多数地区乡村发展动力不足，各类设施建设滞后，传统文化逐步消亡。

因此，我国城市化发展模式亟待升级转型，从以规模扩张、经济增长为主，向以人为本、科学发展、城乡协调和优化提升为主转型[7]，亟待推进“治病健体”和“转型升级”两大主要任务。

2 我国“公园-城市”关系的发展演变

认知“公园城市”的理念内涵，需要分析“公园”和“城市”发展演变的历史脉络，更要分析“公园”和“城市”二者关系的发展演变规律。

纵观历史的发展潮流，从为特殊社会阶层服务转向为广大人民群众服务是“园林-公园”发展的历史主流。我国传统园林以皇家园林、私家园林为主体，多为特权阶层服务，随着经济、社会的变迁，公共园林缘起于唐宋，但规模和影响有限，主要代表类型包括基于开放性的山水池沼而成的公共游览地、寺观园林和与宗祠相结合的乡村园林；近代以来，随着租界公园的产生及皇家园林向公众开放，城市公园概念出现；新中国成立以来，特别是改革开放和进入21世纪以来，城市公园建设获得了极大发展。时至今日，随着我国经济、社会和城市化的不断发展，公园的内涵性质、类型特色、承载功能不断丰富，成为城市宜居、宜业、宜游的重要空间载体。纵观历史的发展潮流，从为特殊社会阶层服务转向为广泛人民大众服务是“园林-公园”发展的历史主流。

梳理我国城市规划建设的历史和城市公园的建设历史可以看出：近代以来，我国城市规划建设理念经历了多个发展阶段，而公园和公园系统的发展演变与城市规划建设理念的演变高度匹配。“公园-城市”关系的发展演变，可以从以下几个阶段具体分析。

2.1 古代城市建设时期：“有园林、缺公园”

古代城市建设突出政治统治和军事防御功能，也承担区域性的贸易枢纽功能，规划建设理念与政治统治理念高度融合，强调礼制和等级观念，对市民公共性的休闲游憩并不重视。就园林建设来说，古代城市建设时期可以称为“有园林、缺公园”的发展阶段。我国古代的传统园林以皇家园林、私家园林为主体，多为特权阶层服务，除了部分依托“城邑近郊山水形胜之处，建置亭桥台榭”[8]而发展形成的公共园林外，缺少真正意义上为普罗大众服务的“公园”。

2.2 现代城市建设早期：“有公园、无系统”

19世纪末至20世纪上半叶可以概括为我国现代城市建设早期，以上海、南京、大连等城市为代表，城市规划建设突出表现为管理服务，理论方法多移植自西方，内容上多是强调土地分区、道路市政等基础性的城市设施建设，城市园林绿化建设继承了古典主义规划理念中对城市风貌形象的强调，并不重视普通市民公共性的休闲游憩需求，也不主动规划构建城市公园系统。

因此，就园林建设来说，现代城市建设早期可以称为“有公园、无系统”的发展阶段。城市公园主要包括以下3种类型：北海公园等收归公有并开放的皇家园林；黄浦公园等为特殊社群和特殊区域服务的租界公园；以及部分早期现代城市公园。这些公园绿地在城市中多作为点块状空间分布，并无主动构建的城市公园系统。

2.3 计划经济主导时期：“有系统、非引领”

新中国成立到20世纪80年代早期的阶段可以概括为计划经济主导时期，城市规划建设突出为生产建设服务。受大规模的工业化建设所推动，以及受《雅典宪章》等当时国际上城市规划理论的影响，城市规划建设多强调围绕工业生产的城市分区和功能配置。

就园林建设来说，计划经济主导时期可以称为“有系统、非引领”的发展阶段。这一时期，我国城市规划受《雅典宪章》的影响，居住、工作、游憩、交通被认为是城市最基本的四大活动[9]，公园作为满足游憩活动的空间载体，公园绿地主要被视作城市建设和居住街坊建设的配套用地类型，公园系统逐步成为城市规划的专业系统之一。但是计划经济主导下，公园系统并不发挥引领城市空间发展的作用。这一时期，城市公园建设主要为人民群众服务的主导方针得以确立和贯彻。

2.4 市场经济带动时期：“有引领、非融合”

从20世纪90年代到21世纪10年代早期的阶段可以概括为市场经济带动时期，城市规划建设突出为国家、区域和城市的经济社会发展服务，这一阶段受经济社会发展诉求的带动，土地财政影响深远，城市规划建设更强调城市物质空间建设。

就园林建设来说，市场经济带动时期可以称为“有引领、非融合” 的发展阶段。这一时期，我国城市规划建设多基于城市经营理念，将公园建设视作城市基础设施建设的一项内容，公园绿地建设由于可以有效带动周边土地升值，进而成为引领城市发展的重要手段，但是城市和公园的规划建设尚未实现真正意义上的“城园融合”。

2.5 当前及未来新时代：“公园即城市、城市即公园”

当前我国社会主义建设进入新时代，从“十九大”报告和中央城市工作会议精神可以看出，满足人民日益增长的美好生活需要成为城市发展建设的根本目标，城市规划建设要全面落实“以人民为中心”的发展思想。

城市绿地系统和公园体系作为城乡发展建设的基础性、前置性配置要素，是城市公共服务体系的重要内容，更是“诗意栖居”的理想人居环境的关键组成。完善而卓越的城市绿地系统和公园体系，无疑将成为城市人居环境中“最公平的公共产品和最普惠的民生福祉”，是满足人民日益增长的美好生活需要，落实“以人民为中心”的发展思想的核心内容。

“公园城市”理念体现出的“公园即城市、城市即公园”，公园与城市将实现多层次、多维度的融合发展，是当前及未来新时代“公园-城市”关系发展演变的必然路径。

综上，梳理公园和城市关系的发展演变，可以看出“公园城市”理念的提出，是当前及未来新时代 “公园-城市”关系发展演变的发展方向，是在全面建成小康社会的目标下城乡人居环境建设理念的重要理论创新，也是城市生态文明建设理念的形象概括。

3 “公园城市”的内涵

“公园城市”是将城市绿地系统和公园体系、公园化的城乡生态格局和风貌作为城乡发展建设的基础性、前置性配置要素，把“市民-公园-城市”三者关系的优化和谐作为创造美好生活的重要内容，通过提供更多优质的生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求的新型城乡人居环境建设理念和理想城市建构模式。

这一理念和模式着力通过对城市绿地系统和公园体系的布局优化、扩容提质和内涵升级，改善其作为公共服务产品供给的服务品质和均等化水平，建设全面公园化的城市景观风貌，用以优化城乡关系、完善城市格局、改善城市风貌、提升城市品位和竞争力、满足市民群众对美好生活的需要，以推动城市发展转型。

与城市生态环境建设的相关理念相比，“公园城市”理念相承于“园”、着眼于“城”、核心在“公”。

我国从20世纪90年代开展“园林城市”的创建工作，21世纪以来又逐步推进“生态园林城市”的创建工作，大大提高了城市园林绿化建设的水平。相较于“园林城市”和“生态园林城市”，“公园城市”则着眼于我国城市化的美丽、健康、可持续发展，“公园城市”的提出是我国城市建设理念的历史性飞跃，在园林城市、生态园林城市等发展模式的基础上进一步提升了生态文明建设和绿色发展的内涵和目标[10]。

相较于“田园城市”[11]和“森林城市”[12]，“公园城市”理念则更突出以下4个特点：

1)更强调公共性和开放性，强调以人民为中心的普惠公平；

2)更符合城市生态文明建设的需要，适应我国人口多、密度大、规模大的城市化特征；

3)更突出城市绿地系统和公园体系与城市空间结构的耦合协调；

4)更强调绿色生态空间的复合功能，能“提供更多优质生态产品”，融合更丰富的创新功能，带动城市转型发展。

4 “公园-城市”的理念特征和实践路径

基于上述对“公园-城市”的背景、内涵分析，“公园城市”理念具有以下5个方面的典型特征和与之对应的实践路径。

4.1 理念一：以人为本，共享发展

将公园游憩服务作为满足人民美好生活需要和建设幸福家园的城市基本公共服务，更强调以人民为中心的普惠公平和活力多元。

其实践路径主要包括：推进公园系统分级分类配置，构建多类型、多层级的公园体系，应对多元化的游憩需求；推进公园基本服务均等化，创造“出门见绿、步行入园”的公园绿地基本网络；提升公园服务能力，加强儿童游乐、体育健身、自然科普教育等基础性休闲游憩服务的空间、场地和设施的配套建设；丰富公园特色和主题类型，创新多元类型的专类公园体系，打造特色品质的城市公园系统，满足美好生活需要；推进城市绿道网络建设，实现城市绿道系统多层级的相互衔接和均布完善，创造便捷通联的休闲机会。

4.2 理念二：生态筑基，绿色发展

将公园城市格局作为城市空间结构布局优化的基础性配置要素，更强调城绿共荣的城市生态文明建设理念。

其实践路径主要包括：构建和保护区域一体的生态绿地网络，按照山水林田湖是一个生命共同体的理念统筹构建系统完整、城乡协调、内外联通的生态绿地网络，让城市成为绿色环抱的大公园；加强结构性绿色生态空间规划管控，避免城市摊大饼和城镇群连绵发展；控制城市开发建设强度，新城以绿为底，旧城留白增绿，为生态保护建设腾出空间，塑造“密度高度适宜”的城市形态；实施生态修复和景观重建，结合退二进三，加强城市受损土地的生态、景观、功能重建。

4.3 理念三：城乡并举，协调发展

将区域风景游憩体系构建作为城乡统筹发展的重要抓手，更强调互促共生的新型城乡关系建构。

其实践路径主要包括：构建区域风景公园体系，有风景的地方即有公园，发展类型多元的区域性休闲游憩服务；建设产业融入、公园融合的美丽乡村和山水园林特色小镇，保护和提升传统村镇，带动村镇发展转型升级；建设区域绿道网络系统，以绿道串联城乡，将城市居民带入乡村，辐射联动乡村地区产业发展，促进城乡融合。

4.4 理念四：美丽引领，创新发展

将公园化的城市风貌作为城市转型发展的重要引领，更强调美丽怡人的城市景观风貌塑造。

其实践路径主要包括：塑造山水城景融合的城市格局，因地制宜保护和融合山水景观，提升城市环境整体水平；推动实施绿色触媒项目，通过规划建设结构性城市公园和亮点项目引领城市片区发展；发展建设公园化新型片区，适度混合城绿用地打造创新创意产业空间，建设“职住一体、城园融合”的人本格局，引领创新发展、绿色服务和消费升级；塑造绿树掩映的整体风貌，通过道路水系沿线绿化和社区公园的布局建设，塑造街区尺度融汇贯连、城绿融合的绿色开放空间网络。

4.5 理念五：多元共生，开放发展

将绿色开放空间系统作为促进社会善治和文化传承宣展的场所平台，更强调和谐繁荣的城市公共空间营建。

其实践路径主要包括以下几个方面。

将公园和开放空间塑造成文化传承展示的场所平台，精准定位展示城市文化特色和历史景观风貌，通过景观手法宣传、展示城市历史与文化特征；发挥公园和开放空间作为城市客厅的社会交往空间特性，促进社会融合和社会善治；利用公园和开放空间培育丰富的文艺活动和展会，彰显和宣传地域文化特色；利用公园和开放空间承接国际交往功能，开展外事活动，促进国际交流、展现民族文化；建设智慧公园系统，将互联网+技术广泛运用于公园绿地的智慧管理、智慧服务中。

5 结语与讨论

“公园城市”作为新时代城乡人居环境建设和理想城市建构模式的理念创新，是指导新时代城乡规划建设的生态文明观和城市治理观。同时，“公园城市”理念在指标体系、规划和建设体系方面仍须不断探索和总结经验。

其中，构建合理完备的指标体系是引导“公园城市”理念推广实践的重要手段。其指标体系的构建既要兼顾已有的城市生态环境和绿地建设方面的指标体系，落实“以人民为中心”“满足美好生活需要”的要求，“把生态价值考虑进去”；又要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，以生态环境建设促进城市转型发展；还要鼓励和支持“绿色、低碳、健康可持续”的城乡规划建设理念和技术的推广应用。