减船转产渔业劳动力就业出路及渔业可持续发展研究——以舟山为例

□国家统计局舟山调查队课题组

随着近海渔业资源迅速减少，渔业面临严峻挑战，实施减船转产是主要应对措施。舟山市实施减船转产力度大，效果明显。但也存在渔区经济转型难，渔民转业难、养老难，渔业管理难、执法难等突出问题，据此提出了加快推进渔区经济转型升级、扶持减船渔民转产转业、改进和完善渔民养老保障、加大渔业科研创新力度等建议。

减船转产与渔业可持续发展的概念及关系

（一）减船转产的概念

为加强“十三五”期间海洋渔船数量和功率数控制，2016年8月，浙江省海洋与渔业局率先出台《关于印发海洋捕捞渔民减船转产实施方案的通知》（以下简称“方案”）。随后，2017年1月，农业部出台《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》。减船政策是指为控制海洋捕捞能力盲目增长和资源过度利用，通过压减渔船数量、功率，逐步实现海洋捕捞强度与海洋渔业资源可捕量相适应而采取的一系列政策的总称。减船政策的实施使得一批渔民退出海洋渔业，祖祖辈辈过着靠海吃海生活的渔民因此可能失去传统的就业谋生手段。为此，相关部门出台了一系列扶持、引导政策，帮助失海渔民实现转产转业。

（二）渔业可持续发展的内涵

渔业可持续发展的内涵包含以下四个方面：一是公平性，即对海洋渔业环境资源选择机会的公平性，表现为既要体现在当代人之间，还要体现在世代之间。二是协同性，指社会系统内各海洋渔业部门之间以及社会系统与海洋渔业自然系统之间的相互支持。三是高效性，既要以尽可能低的渔业资源代价产出尽可能多的渔业经济效益，又要最大限度地满足人类的需求和人类的全面发展。四是可持续性，强调可持续发展海洋渔业要在渔业生态环境可能的范围内确定渔业资源的消耗标准。

（三）减船转产与渔业可持续发展的关系

一方面，减船转产促进渔业生产的高效性和可持续性。减船政策通过压减渔船数量、功率，削减过剩捕捞能力，逐步实现与渔业资源可承受能力相适应；同时，大批渔船退出捕捞业，未压减渔船的生产效益也会相对提高，捕捞业的总体效益得到改善。另一方面，渔业可持续发展的公平性和协同性也有助于减船转产方案的实施。随着渔业资源的减少，越来越多的渔民开始意识到要为子孙后代留下更多的渔业资源，公平性意识的逐步深入提高了渔民减船转产的积极性；其次，各省市海洋渔业部门联合执法工作的推进也为减船转产方案的实施提供有力保障。

舟山渔业发展概况及减船转产方案实施情况

（一）舟山渔业发展基本情况及重要地位

1.舟山渔业的重要地位。舟山作为首个以海洋经济为主题的新区，素有“东海鱼仓”、“中国渔都”的美誉，舟山渔业在全国享有重要的地位。2016年舟山海洋捕捞产量171.1万吨，约占全省的40%、全国的10%；2016年末捕捞渔船总量7629艘，约占全省的30%。渔业作为舟山的传统产业、民生产业，在舟山经济发展中一直占有重要地位，它不仅解决了近十万渔业劳动力的生计问题，也推动了船舶修造、水产品加工和渔需物资服务等相关行业的发展。因此，研究舟山减船转产实施情况在浙江省乃至全国都具有普遍意义。

2.舟山渔业发展基本情况。近十年舟山渔业发展呈现几大趋势：一是渔业经济收入总量增长，但增速回落。2007年至2016年十年间，渔业经济总收入从85.6亿元增长到159.5亿元，增长86.3%。但从年均增速来看，2016年增长率仅5.2%，远低于十年间8.0%的平均增速。二是水产品产量稳中有升，但质量下降。2016年水产品总产量190.3万吨，比2007增长53.7%。但从水产品种类和质量上看，呈现减少和下降趋势。三是渔船数量减少，但捕捞能力增强。2016年末渔船总数7629艘，比2007年末减少14.9%，但从马力指标来看，十年来渔船总动力增长17.5%。四是渔业劳动力总量保持稳定，但专业捕捞劳动力数量大幅减少。2016年末全市共有渔业劳动力10.1万人，比2007年末增加0.6万人，但其中专业捕捞劳动力4.7万人，比2007年末减少0.9万人，降幅达16.1%。

（二）减船转产方案及实施情况

1.减船转产方案。浙江省减船转产方案明确要求，至2020年，全省压减海洋捕捞渔船2580艘、总功率43万千瓦，压减渔船数量占原有渔船总数的12.4%。其中，舟山计划压减渔船733艘、总功率13.2万千瓦，在全省占比近三分之一。减船政策的实施使得一部分渔民将失去原有工作甚至退出捕捞行业。为此，方案中明确提出按照上交的功率指标对于此次减船涉及的船东给予相关政策补偿。补偿来源于三个方面：一是国家减船转产补助标准为5000元/千瓦。二是按照“省定上限、逐年递减”的原则从省下达的渔业油价补助资金中统筹部分用于提高减船补助标准。三是以多种形式进行地方补助，鼓励渔民向水产养殖业、休闲渔业等第二、三产业及其他非渔产业转移。如岱山县，对船主个人按照其不同的转业方向进行不同程度的补助，对于积极发展休闲渔业、渔家民宿及其他涉旅相关产业的，一次性补助8万元；对于积极报考海运大专班的，给予50%的学费补贴等。

2.减船转产实施情况。方案实施以来，舟山以“保护东海，舟山先行”为目标，坚决贯彻落实浙江省委省政府决策部署，实施铁腕整治。由于五年减船计划补偿标准逐年递减，且减少幅度大，渔民都希望在第一年完成减船，因此各地减船政策落实速度快，渔民减船转产积极性高，不少渔区出现了申报拆解渔船数量超出计划的情况。以普陀区为例，已完成减船241艘、总功率4.9万千瓦，实现五年任务一年完成的佳绩。截至到2017年6月底，舟山市已完成渔船拆解507艘，完成五年计划总数的70%，涉及渔业劳动力达4000多人，其中船东1000余人。

减船转产现状及存在的困难、问题

（一）减船转产现状

1.渔业劳动力就业市场基本达到供需平衡。根据有关部门资料显示，2015年舟山市从事捕捞业的劳动力有6.8万人，其中市内劳动力5.1万人，占比75.3%；市外劳动力1.7万人，占比24.7%。全市总计渔船7758艘，渔业劳动力需求量近7万人，渔业劳动力就业市场需求量远高于本地渔业劳动力的总量，大量海洋捕捞外来劳动力涌入舟山市，一定程度上缓解了渔业用工紧张的矛盾。渔船拆解后，就业市场对渔业劳动力的需求总量下降，与本地渔业劳动力数量保持基本平衡，部分外来渔业劳动力被置换出去。2.本地渔民基本实现再就业，且以返渔为主。外来渔民被置换出去后，本地渔民再就业的压力得到了很大缓解。在接受调查的511位本地渔民中，70.1%的渔民已经实现再就业，但就业方向仍以捕捞业为主，占比高达九成。其中，80.7%再次成为了渔船上的水手，仅有极少数选择从事水上货物运输业及其他行业，如安保、物业等。

3.近四成外来渔民选择离开舟山。由于渔船拆解，渔业劳动力就业市场需求减少，使原先在舟山就业的外来渔民开始向市外转移。调查数据显示，有近四成选择离开舟山到其他地方寻求新的工作机会。这些渔民离开舟山不仅是因为所在渔船被拆解，还有很大一部分原因在于减船转产配套政策扶持对象主要是本地渔民，外来渔民基本享受不到。留下来的这部分外来渔民基本还是继续从事渔业捕捞。

（二）减船转产存在的困难和问题

1.渔民自身素质不高，转产转业难。一是年龄普遍偏大。调查显示，减船涉及渔民平均年龄达49.1岁，50岁及以上占到一半以上。其中，50-54岁人数最多，占比达21.7%；55-59岁和45-49岁人数分别为20.5%和18.8%；60岁以上也达到了11.6%，且有10.1%的年龄在60-64岁之间。二是文化水平偏低。减船涉及渔民的学历普遍为初中及以下水平，占比高达97.9%，文化水平过低成为转产再就业的主要障碍。三是职业技能单一。调查显示，本地渔民从事渔业捕捞平均年限达27.4年，其中，从事捕捞30年以上的占45.9%；从事捕捞21-30年的占24.8%。由此可见，减船涉及渔民大多在十七八岁就从事捕捞，除捕鱼外基本未从事过其他行业，职业技能较为单一。

2.渔区经济结构单一，就业选择范围较窄。根据有关资料显示，渔业捕捞收入占渔业总收入的比重逐年下降，但2015年捕捞收入仍占渔区总收入的60.4%，渔区产业结构有了一定优化，由原来单一捕捞，逐步走向捕捞、养殖、加工并进发展的趋势，但相比其他地区，产业结构依然单一，就业机会仍然偏少。调查显示，当被问及影响再就业的主要原因时，有56.7%的人表示“本地缺少其他产业，就业机会少”，占比最高。如岱山县虽有相关补助政策，但减船渔民中无一人转产到休闲渔业，这与岱山县没有形成休闲渔业发展的大环境有着密切关系。另一方面，渔区同行业容纳量小。以朱家尖某渔业村为例，当地休闲渔业发展已经相对饱和，“体验式出海捕鱼”等项目早已被其他非渔民抢占先机。同时，当地对于休闲渔船的数量也有一定控制，减船渔民想要再进入这一行业可谓难上加难。

3.社会保障制度不完善，渔民养老压力大。当前渔民的社会保障相对滞后，一旦渔民退出赖以生存的大海，如果没有相应的养老、医疗等社会保障政策配套，转产渔民和退休渔民的生活就会出现很大困难。2016年11月，舟山出台《海洋捕捞渔民养老保障工作指导意见》（以下简称“意见”），旨在进一步完善渔民养老保障工作，提高渔民养老保障基本待遇水平。但意见实施以来，各项参保及补助办法被渔民接受和认可度不高，参保率较低。调查显示，受访渔民中，仅有15.6%的人参与此项渔民养老保险，渔民认为这项政策缺乏吸引力，受益不多。一方面，如果渔民要参加这项渔民养老保险，原来发放的集体捕捞渔民生活补贴就会被取消，两者相比，参与渔民养老保险获得的补偿并没有提高多少，反而自己还要先支付一笔数额不小的费用，渔民觉得这样并不划算。另一方面，此项渔民养老保险并不像失地农民养老保险一样纳入全国社会保障体系，补贴金额不会逐年递增，因此，渔民不看好此项保险的长期收益。

4.渔业管理服务不完善，部分减船渔民情况难掌握。近年来，舟山积极培育专业渔管组织，渔业管理服务不断规范。目前，全市有国内捕捞渔业公司6家、农业部远洋渔业资质企业33家、海洋捕捞专业合作社62家、渔业管理服务站52家，通过这些组织对全市6000余艘（占全市捕捞渔船总数的75%）渔船实行捕捞劳动力、渔船保险、渔业安全生产等方面的管理。此外，依托各县区渔业行业协会设立了渔船劳动力管理中心，下设分中心和渔船劳动力管理服务窗口，开展渔船信息进入软件管理系统，对下海劳动力进行身份登记，渔业“四小证”审核登记，书面签订短期雇工工作约定等方面的管理和服务。但走访调研发现，目前依然存在部分渔民尤其是外地渔民的个人身份、健康状况等信息难掌握的情况，在海上作业时出现疾病发作、翻船落海的惨剧发生。这也导致在减船转产方案实施中，减船渔民情况难以掌握，面向减船渔民的就业养老政策难以有针对性的落实。

5.渔业联合执法机制滞后，减船成效削弱。由于浙江省减船力度大、速度快，但周边外省减船力度小，一定程度上削弱了浙江省减船成果，使得减船对海洋资源的保护作用弱化。虽然，近年来舟山不断加强渔业执法，但这类现象仍时有发生。调研中，我们还了解到，部分减船渔民通过租用外省市渔船再度返渔，而舟山市渔业部门对外省市渔船监管有限，带来较大安全生产隐患。

进一步完善减船转产促进渔业可持续发展的建议

（一）注重实体经济发展，加快海洋捕捞业内部结构调整。一是注重实体经济中最为活跃和吸纳渔业劳动力就业能力最大的民营经济和中小微企业的发展，促进渔民再就业保持长期稳定。二是积极推进江海联运服务中心建设，引进建设一批重大产业，大力培育航运重点骨干企业，支持其广泛吸纳减船渔民再就业。三是加强渔业作业方式的调整力度，着重发展对资源破坏小的，经济效率明显的作业模式。提高对钓类作业的补助力度，优先发展钓类作业。四是大力发展舟山远洋渔业，推进渔业国际化进程。五是积极推进涉海产业多头发展，尤其是滨海旅游业、休闲渔业、水产品加工运输业、海水养殖业、海洋运输业等其他产业，让减船渔民能有更多机会转产转业，推动渔区经济转型。

（二）加大渔业劳动力转产转业政策扶持。对转入休闲渔业等行业再就业的渔业劳动力实行政策扶持。优先支持减船渔民进入休闲渔业等行业，提供减免营业税、享受农业用水用电收费标准等优惠政策。开通海运和远洋捕捞考证绿色通道，给予减船渔民特殊考证政策，降低考证门槛，提高证件考取通过率。建立海运、远洋捕捞劳动力培训机制，为减船渔民提供再就业机会，为推动海运业和远洋捕捞业发展提供充足的劳动力。

（三）改进和完善渔民养老保障。一是针对渔民生活困难，根据渔民渔船拆解、船网工具指标处置情况，加大财政补贴、社会救助力度等手段，切实解决渔民养老保障问题。二是分类推进不同渔民群体的养老保障工作，以未参加企业职工基本养老保险的传统海洋捕捞渔民为工作重点。三是加大对困难渔民的帮扶力度。四是积极拓宽渔民养老保障的资金渠道，建立健全海洋捕捞渔民民生保障机制。

（四）进一步加强渔业从业人员管理与服务。一是建立全市渔业从业人员信息库。对渔业从业人员的基本情况、从业经历、持证情况、用人单位等相关信息进行登记，实现信息共享、动态管理。二是渔船劳动力管理中心定期为信息库中登记的人员提供生产技能、安全作业和法制道德等方面的培训，提供保险咨询、创业扶持、医疗救助等方面的服务。三是建立统一完善的渔业劳动力中介市场，加强对劳动力市场和中介机构的管理，规范中介机构就业指导和收费标准，对违法违规操作的中介机构依法查处，取缔无资质中介，指导中介机构建立完整的档案，促进劳动力有序流动，推进劳动力市场健康发展。

（五）加大渔业科研创新力度。一是完善和改进水产品一线保鲜、保活技术，提高水产品价值，从而提高渔民收入。二是积极推进“互联网+渔业”，建立水产品投售价格发布机制，利用微信公众号、手机APP客户端等平台发布各类水产品实时动态投售价格，保障全体渔民权益，促进渔民收入普遍提高。三是推进渔船渔港动态监控平台建设，完善渔政管理指挥系统，强化各类渔业信息系统的资源整合和信息共享。开展渔情统计标准体系建设，加强渔情统计监测和渔业大数据工作。

（六）加大教育培训力度，提高涉海从业人员综合素质。一是加大财政、税收、金融等对社会培训机构的支持力度。二是依托浙江大学海洋学院、浙江海洋大学等高等院校和舟山技师学院、浙江国际海运职业技术学院等职业技术类院校，不断扩充专业培训师资伍，提高教育培训业务水平。三是广泛收集和整理渔民意愿，结合舟山经济发展规划，科学制定对渔民的短、中、长期教育培训规划和实施方案，指导培训机构根据自身优势开展差异化培训项目，避免单一雷同。