全面建成小康社会认定办法的思考与建议

□王思彤 高萍萍

党的十九大报告提出，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。全面建成小康社会，是党中央提出的“两个一百年”的奋斗目标之一，即：到中国共产党建党一百年也就是2020年的时候，全面建成小康社会。这也是习近平总书记提出的“四个全面”之首的战略目标，是“实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步”，是顶层设计。

现在已经是2018年，距离2020年只剩下2年了。随着十九大精神的贯彻落实，能否如期全面建成小康社会，如何衡量小康社会的全面建成，越来越成为社会各界普遍关心的话题。其中的焦点问题就是：什么是全面建成小康社会？有没有统一的衡量标准？要不要统一标准？如何认定？但因国家层面没有出台全面建成小康社会认定办法，目前各地有些不知所措。有的不敢冒进，生怕自定标准把握不准，造成被动：有的等待观望，缺乏前进动力；有的则存在畏难情绪和侥幸心理，意在蒙混过关。凡此各种，都不利于全面建成小康社会任务的顺利完成。

从总体小康到全面建设小康社会，进而发展到全面建成小康社会，意义已经完全不同。本文介绍了小康社会监测评价的发展脉络，分析了全面建成小康社会认定的难题，提出采用全国统一标准、采用核心指标值衡量法来进行小康认定等建议。

从总体小康到全面建成小康社会的发展脉络

当代中国，邓小平同志是公认的“小康”概念的最早倡导者。1979年，小平同志在会见日本首相大平正芳时，首次用“小康之家”一词来描述中国的现代化。1982年党的十二大首次提出“小康”概念并把它作为全党奋斗目标。

小康既是一种理想的社会形态，在当代中国也是一个量的概念。小康目标首先是与人均GDP联系在一起的。早在1984年，小平同志就指出，“所谓小康，从国民生产总值来说，就是年人均达到八百美元。”这个指标后来也成为江苏等省探索性地认定本地小康实现程度的核心指标之一。

小康目标值在我国也经历了一个水涨船高、不断抬升的过程。1982年党的十二大确立小康目标时的提法是“力争使全国工农业的年总产值翻两番”，后来又改成国民生产总值翻两番。到了1995年，国民生产总值翻两番的目标已经提前实现。当年召开的党的十四届五中全会把目标修改为，到2000年“人均国民生产总值比1980年翻两番。”但这个目标也很快于1997年提前实现了。

2000年10月，党的十五届五中全会指出，“我们已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体上达到了小康水平，开始实施第三步战略部署”。但是2002年党的十六大强调，我国当时的“总体性小康”还是“低水平的、不全面的、发展很不平衡”的小康，并提出在21世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的小康社会，“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番”。2007年的十七大把目标修改为“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。2012年十八大则正式提出到2020年“全面建成小康社会”，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”，标志着我国的小康建设目标已经从全面建设进入到全面建成阶段。2015年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式讲话中指出，全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。

全面建成小康社会的基本内涵

从总体小康到全面建设小康社会，进而发展到全面建成小康社会，意义已经完全不同。与总体小康相比，全面建设小康社会已经发展成为更高水平、内容比较全面、发展较为均衡的小康社会。而全面建成则是进入了最后冲刺阶段，给实现这种更高水平的小康确定了一个时点，即2020年。

全面建成小康社会，关键词是“全面”与“建成”。“全面”指的是发展的平衡性、协调性、可持续性，既体现在覆盖人群与地域的全面性，也体现在涉及领域的全面性，体现为经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体全面协调发展的要求，其中覆盖人群与地域的全面性应该是百姓最关心的；“建成”体现为相关监测评价指标的如期完成，特别是十八大确定的国内生产总值和城乡居民人均收入这两个核心指标的完成，即2020年比2010年翻一番。

回顾小康目标演变的历史，不难看出，无论提法怎样变化，小康目标都是与量化的核心指标特别是国内生产总值和城乡居民人均收入紧密联系在一起的。除了上述两个核心指标，中央领导同志在不同时间和场合还提到了与全面建成小康社会相关的内容，也是全面建成小康社会认定时必须考虑的方面。

2014年11月，习近平总书记在福建调研时强调，全面建成小康社会，不能丢了农村这一头。要支持和帮助贫困地区和贫困群众尽快脱贫致富奔小康，决不能让一个苏区老区掉队。

2014年12月，习近平总书记在江苏调研时强调，没有全民健康，就没有全面小康。要推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。

2015年1月，习近平总书记在会见云南省怒江州贡山独龙族怒族自治县干部群众代表时强调，全面实现小康，一个民族都不能少。

2015年2月，习近平总书记在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上强调，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的。这就是我常说的小康不小康、关键看老乡的涵义。

2015年6月，习近平总书记在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上强调，没有贫困地区的小康，没有贫困人口的脱贫，就没有全面建成小康社会。我们不能一边宣布实现了全面建成小康社会目标，另一边还有几千万人口生活在扶贫标准线以下。如果是那样，就既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对全面建成小康社会的认可度。

2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上强调，虽然全面小康不是人人同样的小康，但如果现有的7000多万农村贫困人口生活水平没有明显提高，全面小康也不能让人信服。全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康。对城乡地区收入差距，也要全面认识。城乡区域之间生活成本特别是居住成本很不一样，光看收入也不能准确反映问题。

2015年11月，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中强调，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。按照这个标准，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。今后，脱贫标准所代表的实际生活水平，大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平，可以继续采用。

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。我说小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫。全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺，必须实现，而且必须全面实现，没有任何讨价还价的余地。不能到了时候我们说还实现不了，再干几年。也不能到了时候我们一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下。我们必须向贫困发起总攻，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

由此可见，全面建成小康社会的认定，除了十八大明确提出的国内生产总值和城乡居民人均收入这两个参考指标外，还必须相应补充其他指标，特别是脱贫指标，以及百姓认可度、满意度指标，才能既符合中央要求，又能被百姓认可。

小康社会监测评价的发展脉络

随着小康目标的提出，我国政府统计部门很快开展了相关的统计监测评价工作。

1995年，国家统计局会同当时的国家计委、农业部等单位制定了“全国人民小康生活水平的基本标准”和“全国农村小康生活水平的基本标准”“全国城镇小康生活水平的基本标准”三套定量评估小康标准，并成为衡量小康的基本参照系。

“全国人民小康生活水平的基本标准”包括经济水平、物质生活、人口素质、精神生活和生活环境等5大类16个指标。“全国农村小康生活水平的基本标准”包括收入分配、物质生活、精神生活、人口素质、生活环境、社会保障与社会安全等6大类16个指标。“全国城镇小康生活水平的基本标准”包括经济发展、物质生活、人口素质、精神生活、生活环境与社会保障等5大类12个指标。

到了2000年，“全国人民小康生活水平的基本标准”所列的16个指标有13个完成或超额完成了。经国家统计局测算，小康生活水平实现程度达到了95.6%，城乡居民生活基本实现了总体小康。当年召开的党的十五届五中全会据此指出，“人民生活总体上达到了小康水平”。

2003年起，国家统计局着手对全面建设小康社会进行研究，提出了《全面建设小康社会统计监测指标体系》，包括经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、科教文卫、资源环境等6大类21项，并据此对2000-2006年我国全面建设小康社会进程进行了监测和评价，于2007年公开发布了《2006年中国全面建设小康社会进程统计监测报告》。报告显示，2006年，中国全面建设小康社会的实现程度达到69.05%。

2008年6月，根据党的十六大、十七大精神，国家统计局制定了《全面建设小康社会统计监测方案》，包括经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境等6大类23项指标。2011年，国家统计局公开发布了《中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）》，指出2010年中国全面建设小康社会的实现程度达到80.1%，比2000年提高20.5个百分点，6个大类的实现程度都有较大的提高，东部、中部、西部和东北地区四大区域全面建设小康社会的实现程度均有明显提升。其中，东部地区实现程度为88.0%，中部地区为77.7%，西部地区为71.4%，东北地区为82.3%。

2013年，根据党的十八大精神，国家统计局对《全面建设小康社会统计监测方案》进行了修订，形成了《全国全面建成小康社会统计监测方案》，在系统内进行试算。到2016年，该试行方案不断完善后，已扩展为包括经济发展、民主法治、文化建设、人民生活、资源环境等5大类共42项指标。在此期间，国家统计局未正式印发小康监测方案，也未再发布监测结果。

小康监测先行省份的基本经验

全面建成小康社会既然是一个量的概念，那就应该有一个符合我国国情的、绝大多数地区和百姓能够接受的、全国统一的量化标准。如果没有这样的认定标准，那小康就可能变成一个内涵不具体的、各地区可以自说自话的、缺少严肃性和科学性的抽象符号了。在这方面，一些先行省份已经走出的小康探索之路可供全国借鉴。

比如江苏，2003年，在国家对全面小康的具体形态和量化标准没有明确统一要求的情况下，根据省委要求，省发改委、省委研究室、省统计局、省社科院等部门共同开展了调查研究，对江苏全面建设小康社会的基本目标、时序进度作了总体考虑，界定了比较科学合理、具体明确的量化标准，明确了制定指标体系的若干原则，特别是体现百姓生活水平，体现分类指导，体现可比性、可操作性和导向性。2003年7月，《江苏省全面建设小康社会主要指标》经省委十届五次全会讨论通过，从而在全国最早提出了由经济发展、生活水平、社会发展、生态环境4大类18项25个指标组成的衡量全面小康的省域指标体系，发挥了重要的导向和激励作用。

江苏制定全面建设小康社会指标的根本目的，就是要引导全省努力建设一个不含水分、人民群众得实惠、老百姓认可的高水平全面小康。为此，在具体考核各地建设全面小康成效时，注意把握了三条检验标准。

1.达标到县：要求县县达小康。省委省政府明确，检验省、市是否实现全面小康目标，不仅要以省、市为单位算总账，更要以县为单位算细账，看大多数县是不是达到了全面小康指标。

2.收入过关：要求多数群众达到全面小康收入水平和生活质量。江苏要求，人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入这三个指标是必须达到的核心指标。

3.百姓认可：要求大多数群众认可全面小康的实际成果。省统计局专门成立了江苏省社情民意调查中心，利用CATI系统进行电话访问，了解人民群众对全面小康的认可程度。对认可度达不到60%的，实行一票否决。

遵循这样的指标体系和检验标准，省委省政府责成省统计局等部门持续不断地开展了小康进程统计监测工作，坚持达标一个认定一个，经过十多年的不懈努力，于2016年完成了首轮县县达小康的创建与认定，得到了方方面面的认可，也为全国提供了经验借鉴。

全面建成小康社会认定的难题

全面建成小康社会的认定，目前看主要有以下几个难题：

第一，全面建成的时点已经十九大再次确定，即2020年，不可变更。

第二，参考指标及其实现程度没有变更。十九大报告虽然没有重申十八大提出的国内生产总值和城乡居民人均收入2020年比2010年翻一番，但也没有改变十八大提出的量化指标，或明确提出其他替代指标。

第三，农村贫困人口全部脱贫已经成为一个硬性指标，必须如期实现。这对一些贫困人口集中的地区来说，任务十分艰巨。据国家统计局资料显示，截至2015年，全国只有北京、天津、上海、江苏、浙江没有贫困人口，贵州、云南、河南、广西、湖南、四川等省份贫困人口都在400万人以上。

第四，全面建成小康社会，是采用全国统一认定标准，还是各地自行确定标准，目前尚无定论。

第五，如果采用统一的认定标准，那具体指标有哪些，监测与认定工作如何实施？人民群众对全面建成小康社会的满意度如何量化？

这五个难题都是全面建成小康社会认定过程中绕不过去的坎，必须给出明确答案。

全面建成小康社会认定的几点建议

以上五个难题中的前三个都是与小康建设实绩挂钩的，是底线，是不可轻易变更的，没有退路，也没有商量余地。争议比较大、变数也比较大的是后两个难题。对此，我们提出以下建议：

1.建议采用全国统一标准来进行小康认定。

小康社会从一开始就是中央提出的奋斗目标，其阶段性目标、实现程度及相关要求，也都是中央全会确定的。因此，全面建成小康社会是全国上下的统一行动，也应该制定统一的衡量标准，不分南北东西，不论发达欠发达，一把尺子量到底。这样既能有效避免各地自行确定标准所带来的随意性，也能有效防止按东中西确定标准所带来的不可比性，同时也能为以多大区域为总体进行认定与宣布留下余地。能以县为总体，实现县县全面建成小康社会，当然最好。不能的话，就以地市为总体，或者以省区市为总体。我国地域辽阔，东中西差异很大，即使以省为总体达到了全国统一的全面建成小康社会的目标，也是非常了不起的一件事，是对2000年以全国为总体实现“总体小康”的拓展与深化，也符合全面建成小康社会的基本涵义。

2.建议采用核心指标值衡量法进行小康认定。

统计监测评价，无非是两种主要方法。一种是指标值衡量法，即对照指标值进行一一检验；另一种是综合指数法，即对各指标进行加权计算后得到一个综合指数，作为实现程度的检验指标。两种方法各有利弊。指标值衡量法是一对一、硬碰硬的，没有回旋余地；综合指数法可以弥补个别指标的欠缺，也可以人为界定指标权重和实现程度。由于我国各地资源禀赋、基础条件、发展定位差异很大，无论采用哪一种方法，指标越少，越容易实现，反之则难度会越来越大。这跟十项全能与铁人三项是一样的道理。因此，我们建议采用核心指标值衡量法进行小康认定，把因地区差异带来的不利影响降低到最小程度，同时增强小康认定的说服力。

3.建议确定4个核心指标进行小康认定。

这4个核心指标有：国内生产总值增长率，城乡居民人均收入增长率，农村贫困人口脱贫率，人民群众对全面建成小康社会的满意度。国内生产总值增长率和城乡居民人均收入增长率的目标值均为100%，即2020年比2010年增长100%，依据是十八大提出的到2020年“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。农村贫困人口脱贫率目标值为100%，即2020年实现贫困人口全部脱贫，脱贫标准为人均纯收入4000元，依据是习近平总书记关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明。人民群众对全面建成小康社会的满意度目标值为60分（满分为100分），依据是常规的满意度测评理论及相关满意度测评实践，特别是江苏县级小康民意调查测评实践。

满意度调查可由权威民调机构如国家统计局社情民意调查中心统一实施，利用CATI系统进行抽样调查，减少人为干扰，增强真实性和可信性。考虑到前3个核心指标只能反映经济更加发展和人民生活更加殷实，不能反映民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐的情况，建议在满意度测评体系中尽可能融入与百姓生活息息相关的内容，如收入、住房、医疗、交通、安全、环境、教育等，以弥补核心指标涵盖面不足的问题，并引导各地正确理解“全面”、努力狠抓“全面”、提高人民群众满意度。

4.建议允许先行地区提前宣布全面建成小康社会。

全面建成小康社会，虽然给定的时间节点是2020年，但由于各地情况不同，全面建成的具体时间也会有先后。一旦全国统一的认定标准确定，就要及时组织各地开展自评自测和统一验收工作，并允许符合条件的先行地区以县、市、省为总体，提前宣布全面建成小康社会。各市、县建成情况可由各省区市负责监测并发布结果，各省区市建成情况由国家负责监测并发布结果，以点带面，以先进促落后，发挥示范引导和鼓励鞭策作用，提振全面建成小康社会的信心。

5.建议严肃小康认定的纪律。

全面建成小康社会是一项硬任务，直接关系到各级党政领导干部的政绩考核与评价，实施过程中极有可能出现“数字小康”“数字脱贫”等统计造假、弄虚作假现象，出现人为干扰小康满意度调查的情况。因此，建议从党风廉政建设和反腐败高度来严肃小康认定的纪律，坚决制止并严肃查处统计造假、弄虚作假行为，坚决杜绝“官出数字”“数字出官”现象，牢固树立“脱真贫，真脱贫”的指导思想，引导全国上下建成一个不含水分的、人民群众得实惠的、老百姓认可的实实在在的全面小康。