社会福利视野下的城镇少数民族流动人口新型社会救助体系问题*

吴培培

(四川大学锦城学院，四川 成都 640001)

一、推动城镇少数民族流动人口新型社会救助体系建设的紧迫性

城镇流动少数民族人口长期处于城市边缘受到社会的排斥，此特殊群体在城市中从事着苦累脏的工作，一方面没有足够的谋生技术，另一方面这个群体容易在处境中产生无力感，导致极端想法的产生和反社会情绪，消极情绪的长期积累必有宣泄的一天。社会的和谐稳定需要对城市中的不稳定因素展开积极型社会救助，使他们转变成城市发展的建设者而非是破坏者，社会保障在缩小贫富差距、化解社会矛盾、创造并维护社会公平、实现共享发展成果等方面，具有无可替代的作用，从构建社会主义和谐社会的角度来看，社会救助体系对于改善民生发挥了重要作用，但是其制度设计上的缺陷从某种程度上制约了社会救助体系效能的发挥，只有将少数民族流动人口纳入社会保障体系，依靠完善和健全的社会救助体系保护去权益，给予这个群体正当的人文关怀和权利保护，不单能化解个人及家庭诸多生活风险，满足其生活保障与发展需要，还有利于兼顾经济效率与社会公平，真正体现以人为本的新发展理念和对社会公平正义的核心价值追求，一定程度上消除社会不安定的因素，对维护和谐社会具有重要的现实意义。

二、现行城市流动人口社会救助体系的发展困境

传统型社会救助体系在理念、主体方式等方面表现出的弊端使城镇少数民族流动人口无法通过社会救助从根本上得到发展型救助，主要表现为：

(一)救助主体的单一化，内部管理重叠致使效率低下

一方面，传统的社会救助体系一直是由国家为主体的履行着为生活困难的社会成员提供援助的职能，担负着社会救助的大部分责任，随着社会各方面事业的迅速发展，承揽项目过多、责任过重使其政府负担增加、效率降低。多年以政府为主导的社会救助体系在一定程度上制约了具有救助功能的非政府机构的发展，仅仅依靠第一责任主体来构建社会救助安全网是远远不够的，因此就需要引入其他社会救助机构来分担其责任，但是这些非政府机构存在发展较慢、服务内容较少、资金来源不足、群众基础薄弱等问题。

另一方面，社会救助管理机构职能重叠。由于城镇流动少数民族流动人口社会救助涉及的是综合领域问题，例如医疗救助不仅单涉及救助还涉及医疗，社保一系列问题，而民政部门主要针对救助、人力资源与社会保障部门，主要针对医疗保险、卫生部门，主要针对医院负有责任，多个部门共同负责的领域容易因缺少有效的协调沟通产生职责不清、管理混乱，部分救助管理职能重叠，而另外的领域无人负责，造成我国各项公共服务的分管制可能会使某一领域因被忽略，或因各管理部门不愿承担责任互相推诿的可能，从而致使社会救助“兜底”功能失效。

(二)救助方式集中于物质给付，救助水平的低层次性

现行的社会救助往往对受助者开展救助是以实物给付或资金给付这种单一给付方式。由于缺乏必要的激励机制还有其他救助方式的帮扶，使得受助者难以从根本上摆脱贫困。

由于缺乏就业激励机制，现行的救助体系限制了流动少数民族人口的就业意愿。以物质补给方式为主的救助方式，对受助者能力的提升没有直接作用，正是因为我国救助体系存在的这一缺陷，使有劳动能力的受助者没有积极性和紧迫性提高能力，实现就业，造成社会救助在长期以来只进不出的怪状。

(三)社会救助形式单一和被动

目前传统社会救助体系存在有诸多问题，例如救助对象较为单一、救助方式单一化，救助标准没有统一标准，救助资源匮乏和救助对象缺乏激励机制，而新型社会救助体系的框架突出救助对象的具体化、救助理念以人为本的理念，救助方式综合多元化，救助资源要求社会化和救助标准统一标准化，更要求救助管理效率化，如此构成一个科学的社会救助系统。

三、社会福利视野下新型社会救助体系架构及构建思路

(一)建立和完善社会福利视野下的社会救助架构，构建一体化的社会救助管理体制

一方面，建立制度性与非制度性救助方式相结合。城乡最低生活保障制度、灾害救助制度及专项救助制度是我国制度性救助方式的主要表现，但是，在社会福利视野下，单靠制度性救助远远不够，而新型救助体系不但是以政府为主体的制度性救助法规或社会政策的确立，还由民间社会团体组织的各种社会救助活动构成，是另一种社会资源的调动，也是社会支持网络构建的过程，更是社会救助体系中不可或缺的重要组成部分。另一方面，采用物质救助与非物质救助方式相结合，我国现行的传统救助体系中，绝大多数都是物质性救助，至于非物质性的救助方式，例如服务救助、精神救助等还未被广泛采用，在新型社会救助体系制度设计中，除了基本的物质救助方式，更应关注非物质救助方式系统并行的制度化设计，特别是针对精神贫困，就业社会权利贫困，社会资源贫困等现状，进一步提供心理援助，权利救济，支持型社会网络等非物质性救助方式。

(二)构建从单纯物质救助到多元化救助的新型救助方式

在对城镇流动人口的救助实践中逐渐意识到，要从根本上解决流动人口少数民族人口权益的问题单靠单纯的物质资助起效甚微，并不能改变被救助自身的发展问题，只有从救助方式和救助目标上进行改变，把单一的物质救助转化为多元化的，例如精神、能力、权利救助的多元化救助，以此保证救助者基本生活的同时，授予人以技能，以自助和他助模式相结合，传统社会福利框架下的他助救助方式，包括现有社会救助体系框架中的绝大多数内容，往往只注重物质救助，而忽视了流动人口的能力救助和主观能动性调动，受助者只是被动的接收者。

在新型社会救助体系中，我们更倡导一种积极救助的方式，在他助的基础上，调动人的主观能动性和积极性，以倡导社会投资型国家的积极福利为理论背景，以社会工作的助人自助理念为实践指南，以能力建设为主要内涵，弥补了传统他助方式消极被动的缺陷，将保障生存看作一个基础，在此基础上，促进被救助者的能力和素质建设，提升其生存和就业能力，使其依靠自己的力量解决问题，融入到社会。

(三)建立社会互助机制，促进社会救助的社会化

提升社会救助的目标和定位，摒弃生存型救助，向高层面的发展型福利目标转变，将多层次的发展型福利供给作为目标转换，发展型福利视野下的社会救助不同于传统的社会救助，特别是在救助内容、手法、组织管理上模式完全不同，其目标始终是社会发展的基本追求，希望得到较好的福利，随着社会经济的发展和结构调整，其群体的社会福利水平要求也必然随之提高，社会救助不单是简单的生活保障，而是一种社会福利的提供，因此，从发展型福利角度出发，不断提高救助层次和救助水平是新型社会救助体系的基本内容和目标追求。

综上所述，构建现代社会新救助体系不但有效保护了城镇少数民族流动人口的权益，并且是帮助该群体摆脱生存危机和权利困境的有效解决措施，更是文明和谐社会的基本要求，随着经济结构的调整和政府职能的转变，有效运用社会政策体系维护社会公平和公正，努力消除贫困现象，构建一个更为完备的、能确保每一个公民最基本的生活需求和尊严得到保障的新型社会救助体系，既是维护社会稳定的需要，也是实现社会公正的必要途径，更是我国现行社会保障体系中基础性工程和最后一道安全保护网。