《铁路法》修正案框架体系探讨*

杨琴

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京 100038）

《铁路法》是新中国交通运输行业第一部专门法律，自1991年5月1日实施以来，对规范铁路行业发展、依法治路起到了积极的作用。但是《铁路法》实施二十多年来，我国社会政治经济发生了巨大的变化，国家法律体系不断完善，铁路改革实现了政企分开，铁路建设快速发展，现行《铁路法》明显不适应铁路改革与发展的需要，亟需修改。

1 现行《铁路法》存在问题分析

现行《铁路法》实施以来，对促进铁路事业的发展，维护铁路运输企业的合法权益，起到了积极的作用。一是《铁路法》作为铁路的基本法，对完善铁路法制建设具有基础性作用；二是《铁路法》确立的铁路保价运输法律制度，为铁路运输企业赢得了数百亿的可见收益；三是《铁路法》第58条关于铁路人身伤亡损害赔偿法律制度的规定，既有利于铁路处理事故，也避免了不少经济损失；四是初步确立了铁路运输安全保护制度，奠定了铁路安全立法的基础。这些积极的方面，应当坚持。但是，《铁路法》也有其历史的局限性，随着我国社会经济的快速发展，明显不适应新形势的需要，比如，铁路公益性线路建设和运营补贴，都是在改革开放过程中出现的新情况，现行《铁路法》没有规范，需要补充完善。现行《铁路法》中有关铁路运输管理体制、铁路建设以及铁路客货运输合同等内容，均需要根据铁路发展的现实情况与国家相关法律作出修改和完善。

从铁路行业角度考察，铁路行业涉及的全部法律关系可以归结为三大类[1]，一类是铁路发展中的法律关系，包括公益性运输、铁路建设用地等均涉及国家与铁路的关系，需要在法律层次予以明确；二是铁路运输管理关系，涉及国家对铁路的行政管理活动，包括运价管理、安全管理、行业准入管理、建设管理以及治安等方面的管理活动，这些行政权力需要在法律上予以明确规范；三是铁路运输合同关系，属于平等主体之间的民事法律关系，要根据现行有效的有关民事基本法律制度结合铁路的实际作出规范，这方面现行《铁路法》存在问题较多，需要全面梳理。

下面就现行《铁路法》各章需要修改的内容归纳如下：

第一章，总则9条(1-9)，主要包括立法目的、适用范围、管理体制、铁路发展政策、铁路运输企业经营原则、公民基本义务、地方政府职能、铁路技术管理规程以及铁路科技政策等方面。目前来看，铁路已经政企分开，国家对铁路的管理方式发生了很大的变化，铁路类型也有明显的不同，合资铁路正成为铁路建设的主要方式。本章的内容需要重新改写，把目前的铁路管理体制、各种铁路现状、国家对铁路的基本政策以及环保等方面的内容，梳理后转化为法律条文。

第二章，铁路运输营业23条(10-32)，主要内容包括运输合同 (11)，铁路运输企业基本义务(10,12,13,16,17)，计划运输(15)，免责条款(18)，旅客义务(14)，托运人和收货人义务(19,20,21,22)，损害赔偿(23)，专用铁路和专用线开展公共运输(24)，铁路运价与票证(25,26,27)，禁运与限运(28)，特殊运输(29,30,31)，纠纷处理(32)。这一章主要规范铁路运输行为。现行《铁路法》实施时，我国还没有颁布《合同法》和《侵权责任法》等有关民事合同和侵权方面的基本法律。二十多年来，我国民事法律制度不断完善，建立起了以《民法通则》《合同法》和《侵权责任法》为主体的法律体系，同时铁路运输的实践也对铁路运输法律制度提出了新要求，比如铁路客货运输电子化所形成的电子合同、车票实名制等，都对传统的运输合同提出了挑战，亟需根据新形势、新情况加以完善。另外，公益性运输补贴也需要有相应的法律制度，这对促进铁路运输企业的健康发展是十分重要的。

第三章，铁路建设9条 (33-41)，包括规划(33,35)，建 设 计 划(34)， 铁 路 用 地(35,36,37)， 轨 距(38)，铁路与道路交叉(40)，桥梁(41)。这些内容非常简单，因为在立法时，铁路建设规模小且都是国家投资，还没有社会资本进入，更谈不上外商投资。同时，国家基本建设立法也非常落后，许多基建程序和要求都是在上世纪九十年后期才逐步形成法律制度，其主要标志是1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国建筑法》(2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议作了修正)，这部法律的实施，使建筑市场初步有了法律依据。1999年8月30日，第九届人大第十一次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》，2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议才通过 《中华人民共和国城乡规划法》，逐步形成了建设法规体系。而铁路投资融资体制改革一直步伐缓慢。1999年，国务院法制办曾经起草了《外商投资铁路建设条例》(草案)，经过国务院常务会议讨论但没有通过。随着铁路政企分开，中国铁路总公司承担国家铁路的建设任务，管理铁路建设项目。要保证铁路建设的顺利进行，对铁路建设和投资的法律需求提到了议事日程。这一章修改的重点：一是建设规划和计划需要根据现在的实际情况重新作出合理的规范；二是要增加铁路投资融资方面的法律规定；三是要明确铁路分类建设及其投资责任主体；四是要明确支持铁路的优惠政策。

第四章，铁路安全与保护18条(42-59)，本章的内容需作较大的修改。要根据铁路政企分开改革的实际，进一步明确监管机构的职责与权限，明确监管与事故调查处理的程序规范。可以参照《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》的规定，增强操作性。特别是对铁路行车事故造成人身损害赔偿的法律条文，要进一步明确铁路运输企业承担责任的范围、要件与免责条件，合理界定当事人的法律责任。

第五章，法律责任12条(60-71)，本章主要是民事责任、行政责任和刑事责任的规定。其中民事责任要根据《侵权责任法》予以调整；行政责任要把《铁路安全保护条例》中重要的内容归纳整理进来；刑事责任则要删除，因为已经被相关的刑法条文所涵盖，不需要在《铁路法》中规定。因此，本章需要重新起草。

第六章，附则3条(71-74)，第72条的规定明显不符合铁路现实，要删除。另外要增加对城市轨道交通的规定[2]。

2 其他运输行业的立法研究

我国的民航运输、海上（内河航运）运输、道路运输已经建立较为完善的法规体系，修改《铁路法》时可以参考相关法律制度。

2.1 民用航空法律制度与借鉴

《中华人民共和国民用航空法》是民用航空基本法律，国务院先后制定了 《民用机场管理条例》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》《中华人民共和国飞行基本规则》《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》等行政法规，民航总局根据法律法规的规定制定了大量的规章，构成了较为完整的民用航空法规体系。修改《铁路法》可以参考《民用航空法》的规定。

2.2 海上（内河航运）运输法律制度与借鉴

海上运输基本法律法规包括：《中华人民共和国海上交通安全法 （1983）》《中华人民共和国海商法（1992）》《中华人民共和国港口法（2003）》《中华人民共和国航道管理条例（1987）》《中华人民共和国内河交通安全管理条例（2002）》《防治船舶污染海洋环境管理条例 （2009）》《国内水路运输管理条例（2012）》《中华人民共和国国际海运条例（2013）》等。《海商法》和《海上交通安全法》制定比较早，目前也面临需要修改的状态。

2.3 道路运输法律制度与借鉴

道路运输法律法规主要有：《中华人民共和国公路法（1997）》《中华人民共和国道路运输条例（2004）》《公路安全保护条例（2011）》以及交通运输部的若干规章。《公路法》共9章87条，规定了公路法的立法目的、适用范围、公路规划、公路建设、公路养护、公路路政管理、收费公路、监督检查和法律责任等内容。

此外，美国、欧盟、英国、日本等国外的铁路法律制度，也是修改《铁路法》的重要借鉴[3]。

3 《铁路法》修正案框架

3.1 基本思路

编制《铁路法》修正案框架结构，需要体现《铁路法》调整对象内在的逻辑关系，全面反映铁路行业的现实，满足依法治路的要求，与其他运输行业相协调，并且在法律规范上要符合国家基本法律原则。因此，在具体编制《铁路法》修正案框架结构时，主要考虑以下因素：

一是国家基本法律原则的应用。《铁路法》是部门法，其规范的内容既有民事经济法律关系，也有行政管理法律关系。作为部门法，一方面要反映行业对法律的需求的基本特征，另一方面，更要遵守国家基本法律的原则。目前，在民事法律方面，国家已经颁布实施的基本法律包括《合同法》《侵权责任法》《民法总则》《民法通则》等；涉及铁路行业的经济管理基本法律包括《价格法》《城市规划法》《土地管理法》《反不正当竞争法》《反垄断法》等；涉及行政管理的则有 《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》等。这些法律都是修订《铁路法》的基本依据。要把法律原则应用到修订《铁路法》之中，既能保证修改后的《铁路法》符合基本法律原则，又能充分反映铁路的实际；既具有铁路特点，又具有法律上的可操作性。

二是铁路法规规范体系的完整性。《铁路法》是铁路法规体系的龙头与基础，在《铁路法》确定的法律原则之下，通过配套立法，不断完善铁路法规体系，以满足依法治路的需要。根据铁路行业的特点，铁路法规体系主要由建设、运营、安全三个板块组成，这三个板块相应的法律、法规和规章构成铁路法规体系的全部内容。因此，在修改《铁路法》时，既要考虑国家法律的整体性，又要满足构建铁路法规体系的完整性的需要。

三是参考其他运输方式的法律规范。我国是按照不同运输方式进行立法的，因此，其他运输方式的法律规范也是修订《铁路法》应当参考的内容。

3.2 《铁路法》修正案框架体系

基于以上思考，《铁路法》修正案框架体系主要由以下八个部分组成：总则、铁路建设、铁路运输管理、铁路运输营业、铁路安全与保护、监督管理、法律责任和附则[4]。铁路运输管理与铁路运输营业都属于铁路运输经营的内容，分成两章来编写，主要考虑运输管理主要解决国家与铁路的运输行政管理关系，而运输营业主要解决铁路运输企业与客户的民事合同关系，两者分属于不同的法律部门，分开写有利于更好地表述相关内容。各章内容如下。

3.2.1 第一章 总则

总则主要规定铁路行业发展的一些基本问题，内容包括：

1）适用范围。应当理清铁路分类问题，分析铁路分类的标准，明确铁路法律规范应当调整的社会关系的内容。

2）铁路运输管理体制。应当明确在政企分开后，国家、铁路与其他主管部门之间的职责与分工,铁路与地方各级政府的关系等。

3）铁路运输基本原则。包括坚持安全第一的原则、坚持铁路市场化改革方向的原则等。

4）铁路发展政策。包括铁路在国民经济发展中的定位、铁路在综合交通运输中的定位；鼓励外商和社会资本进入铁路领域；鼓励市场化竞争；提倡运输功能创新；财政税收的支持；鼓励铁路科技研究政策等。

本章的难点在铁路管理体制与发展政策。铁路管理体制涉及的问题较多，立法要解决国家对铁路运输企业与铁路运输行业的行政管理问题，如何表述管理主体的职责与权限，目前还有很大的争议；铁路发展政策是铁路行业的发展政策，包括铁路工程、工业与运输等方面，目前国家有许多支持铁路发展的政策规定，如何将这些政策规定梳理后上升为法律规范，需要做深入的研究分析。

3.2.2 第二章 铁路规划与建设

铁路规划与建设管理涉及的内容主要是行政关系，也有部分涉及民事主体的民事关系。铁路规划要解决的是编制主体与程序，铁路建设要解决的是铁路建设主体、建设内容与程序等问题。目前，涉及铁路建设的法律法规和规章很多，《铁路法》在考虑其他法律已有规定的同时，要把有铁路特殊性要求的内容用法律形式作出规范。初步考虑主要包括以下方面：

1）铁路规划的编制。包括编制原则，坚持铁路规划与国家发展规划相协调的原则、铁路规划适度超前原则等；明确编制主体；编制程序等。

2）铁路建设。主要内容包括：一是明确铁路建设主体、建设内容、建设程序；二是铁路建设用地，包括铁路建设用地规划、铁路建设用地规划与城市用地规划的协调、铁路建设用地的取得、铁路建设用地的综合开发政策、铁路建设用地的保护等；三是规范铁路建设管理，内容主要是铁路建设许可、铁路建设项目招标与投标；铁路建设项目的勘察、设计、施工与监理、铁路建设工程质量管理、竣工验收与保修；四是铁路分类建设，包括铁路分类建设的标准、铁路分类建设的投资主体。

3）铁路标准。明确铁路技术规范、轨距、环境保护等内容。

4）相邻关系处理。主要考虑铁路与道路交叉，铁路与电力线路、管道等架空与地下管线交叉，桥梁与河流，隧道与山坡地整治等内容。

5）国家支持铁路建设优惠政策。明确铁路建设用地的保障；国家支持铁路建设融资、多渠道筹集社会资金；完善铁路建设的外部环境；外商和其他社会资本投资铁路的权益保障等问题。

本章难点主要有三个：一是铁路建设要规范哪些内容？是规定主体权利义务与责任，还是从铁路建设流程出发规定相关各方的权利义务？哪些方面需要在《铁路法》中体现？与其他建设法律相比，铁路有何特殊性要求在《铁路法》中体现?对于已经在现有法律中规范的建设工程共性的内容要不要再写？

二是相邻关系处理。铁路建设涉及大量相邻权利人的不动产权益，正确处理这些权利人的产权利益，对保证铁路建设的顺利进行具有积极意义。因此，《铁路法》应当对相邻关系处理原则、权利分配等相关问题作出规范。

三是铁路分类建设与优惠政策。分类建设的标准如何确定，要不要在法律中明确？分类建设的主体责任如何明确？国家对铁路的优惠政策能不能直接写到法律中？如果要写，写到什么程度？这些都是相当难把握的。

3.2.3 第三章 铁路运输管理

设立这一章的目的，是要将国家对铁路运输实施行政管理以及铁路运输企业所必须遵守的基本义务规定清楚。包括市场主体的法律资格、运输组织、互联互通、危险品检查、公益性运输补贴、运价管理等。

1）铁路运输市场准入。对进入铁路运输市场的主体资格作出规范，其目的一是为了促进铁路运输市场的公平竞争，避免恶性竞争而造成的运力资源的浪费；二是为了保护消费者的权益。主要内容：铁路运输企业定义；铁路运输企业的条件与基本义务（普遍服务、公益运输等）；铁路运输企业申请运输经营许可申请程序；铁路运输企业经营许可的审查审批程序；铁路运输企业经营许可证的管理。

2）铁路统一调度。铁路统一调度涉及问题较多，重点：调度主体，即谁来调度？调度原则，首要原则是按照运行图调度；调度范围，路网性调度与区域性调度，区域性调度与铁路运输企业内部调度；调度责任，因调度不当（失误）造成损失如何赔偿？

3）铁路运行图。需要明确：铁路运行图性质（是设计运力变成实际运力的过程，直接体现了经济效益，运行图一旦公布，非经法定程序不得随意变更）；编制运行图主体；编制运行图原则；铁路运输企业在编制运行图过程中的权利义务。

4）铁路专用设备与运输设施。主要内容包括：铁路专用设备质量标准规范；铁路机车车辆运营许可、产品质量召回、质量责任追究；铁路机车车辆权利登记；铁路专用设备的管理;运输设施统一标识、符合安全标准、维护主体及责任；非正常运输的应急措施与公告，包括应急措施内容、公告等。

5）铁路司乘人员。应当明确司乘人员资格许可；司乘人员基本权利义务；铁路运输企业对司乘人员日常管理的规范。

6）铁路运价与公益性运输补贴。明确铁路运价管理体制、铁路运价制定主体、铁路运价制定原则、铁路运价制定程序、铁路运价的实施；公益性运输补贴，包括公益性运输界定、公益性运输补贴范围、公益性运输补贴标准、公益性运输补贴程序。

7）互联互通及费用清算。内容包括相互开放铁路线路、铁路同式运输管理；直通运输费用清算，明确费用清算标准、费用清算程序；其他运输,包括铁路多式联运、铁路军事运输、铁路涉外运输。

本章难点在于市场准入与市场调度。

市场准入，是针对企业主体还是针对企业行为，需要作深入的研究。如果针对企业主体，则要明确铁路运输企业是什么、承担什么功能、能做什么事等问题；如果针对企业行为，则要明确企业具备什么条件就可以从事公共客货运输。

铁路调度。这个问题比较复杂，同时涉及运行图编制、直通运输以及运输费用清算等问题。特别是铁路调度主体的确定、调度程序、调度责任等问题，需要与相关各方充分讨论后再定。

3.2.4 第四章 铁路运输营业

设立这一章的目的，是要解决铁路客货运输中具有共性的法律规范问题。把铁路运输当事人的基本权利义务上升为法律规范，一是有利于提高铁路运输效率；二是避免铁路运输企业因信息不对称而导致对旅客、货主的损害；三是为保障铁路运输安全，赋予铁路运输企业一些特定的强制权利也需要法律有明确的规定。

3.2.4.1 第一节 铁路旅客运输

1）铁路客运合同。规定合同当事人、合同成立与生效；电子合同，明确电子合同形式、电子合同证据、电子合同履行方式。

2）铁路客运票证。规范客运票证的范围与效力、违反票证管理的义务与责任；铁路客票实名制、铁路儿童票、铁路优惠票、铁路站台票；退票及其法律责任等问题。

3）当事人的权利义务。明确承运人基本义务，主要是安全、正点、服务义务；旅客的基本义务，主要是接受安全检查的义务、遵守铁路运送规章的义务、服从站车人员安排义务。

4）承运人责任。明确承运人责任期间、承运人责任范围（车站、列车）、免除或减轻承运人责任条件；列车晚点责任；第三人侵权责任等。

5）赔偿责任。一是旅客人身损害赔偿，包括限额赔偿制度、赔偿救济制度、保险制度；二是行李运输与责任赔偿，明确行李损害实行限额赔偿制度、自带行李与托运行李的损害赔偿责任。

6）公告。包括公告内容、公告地点。3.2.4.2第二节 铁路货物运输

1）铁路货运合同。明确合同当事人、合同成立与生效、收货人的法律地位；货运电子合同，明确电子合同形式、电子合同证据、电子合同履行方式。

2）托运、承运与交付。内容包括货物检查、货物包装、铁路运费收取依据与计算方式、运送票据、铁路装载与押运、同式联运、货物交付、无法交付货物的处理、货物扣押等。

3）铁路危险货物运输。包括危险品名录公告；危险品检查、包装与装车；危险品运输过程安全控制。

4）铁路货物运输责任。包括铁路承运人责任期间、铁路承运人责任范围、铁路承运人责任方式、免除或者减轻铁路运输责任的事由；托运人和收货人的责任；货运侵权责任等。

5）限额赔偿与铁路保价运输。明确货损计算方式、限额赔偿、保价运输、货物运输保险等内容。

6）货运事故处理。包括事故处理主体、程序、期限等。

本章难点包括：铁路客运电子合同如何表述？铁路旅客人身伤害赔偿能否坚持限额责任？铁路客运晚点责任要不要规范？铁路客票实名制如何规范？铁路货运电子合同如何表述？铁路保价运输如何完善？

3.2.5 第五章 铁路安全与保护

安全管理涉及国家与企业以及其他组织和个人之间的关系，从国家层面上讲，是安全行政监管关系；从企业层面上讲，是平等主体之间的民事权利义务关系。主要内容包括：

1）安全责任主体。主要包括铁路运输企业的安全职责；铁路工业企业的安全职责；铁路建筑企业的安全职责；其他单位的安全职责；个人的安全职责；违反安全法规的法律责任。

2）铁路运输设备安全。明确铁路运输设备必须经验收合格后方可投入运营；铁路运输企业应当加强对运营设备的保养与管理；铁路运输企业应当按照操作规程使用设备。

3）铁路线路安全。主要包括铁路运输企业有义务保证铁路线路的完好、适运；地方政府和其他单位和个人的安全义务；铁路线路、桥梁、隧道的安全措施；铁路道口的安全措施；铁路电力供应线路的安全措施；铁路线路与公路、其他管线交叉时的安全措施；落实安全管理责任制度。

4）铁路运营安全。明确铁路承运人的安全职责；旅客的安全职责；货主的安全职责；其他主体的安全职责。

5）高铁安全管理。包括高铁线路安全；高铁车辆安全；高铁事故救援；高铁事故处理。

6）铁路治安与应急管理。包括铁路治安管理、反恐防暴、传染病防治、铁路交通应急措施等。

7）铁路交通事故处理与赔偿。包括铁路交通事故调查处理主体、内容、程序；铁路交通事故损害赔偿标准、程序等。

本章难点主要有三个：一是高铁安全比普通铁路安全有什么特殊要求？二是铁路交通应急措施如何规范？三是铁路交通事故损害赔偿如何规范？这些都需要设立专题研究。

3.2.6 第六章 监督管理

设立这一章的目的，是要把目前的监管体制明确下来。主要内容包括：铁路监管主体及其职责、铁路监管对象、铁路监管范围与内容、铁路监管程序、铁路监管责任。

3.2.7 第七章 法律责任

法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任。由于民事责任和刑事责任已有 《侵权责任法》《刑法》等法律明文规定，本章主要规范的是行政责任。法律责任需要把《铁路安全保护条例》中重要的责任内容进行归纳整理，根据当事人违反法律规范的具体情节作出相应的规定。内容包括：行政执法主体、行政处罚内容。

3.2.8 第八章 附则

附则是作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。主要内容包含主要名词解释、对城市轨道交通的规定、实施时间等。

以上《铁路法》框架内容，随着研究的深入和形势变化，需要进行相应的调整和完善。

4 结语

在依法治国的形势下加快《铁路法》修订步伐，需要在全面研究铁路改革成果的基础上，以铁路改革与发展对法律实际需求为导向，合理界定国家与铁路关系，规范铁路活动参与人的权利义务，保护各方当事人的合法权益，保障铁路运输安全，借鉴国内外相关行业的立法经验，为修改《铁路法》提供立法建议。