突破“塔西佗陷阱”：西方政府公信力建设对我国的启示

何 玮，喻 凯

（中共广东省委党校行政学教研部，广东 广州 510053）

一、政府公信力的作用与“塔西佗陷阱”

政府公信力，作为一种政治认同，主要表现为社会公众对于政府行政行为的认可、信任和支持[1]。政府公信力涵盖的范围极广，有政治、经济、文化等多方面的功能[2]。在十九大报告中，习近平总书记指出：“要不断推动机构和行政体制改革，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。政府公信力建设仍将面临转型时期的多重挑战，如何重构政府公信力将是在全面建成小康社会的决胜阶段所必须关注与解决的热点问题。

（一）政府公信力的价值研究

1.政府公信力建设有助于强化社会规范，促进社会和谐。

政府公信力是指政府通过信任的简化程序建立起政府和公民相互信任的桥梁，它是自发且主观的社会认同机制，与公共权力的强制性不同，但两者相互协调、互为补充，共同确保社会规范的运行与社会秩序的稳定和谐。“当公众信任政府的能力时，在面临社会集团的利益调节，社会阶层之间的摩擦和冲突，以及在特殊时期的突发性危机事件时，社会秩序能够保持相对良好的状态。同时，公众出于对政府的信任，理性自觉地遵从社会制度和相关政策，也使社会秩序得以良性运转。公众与政府的信任关系在很大程度上防止了社会动荡，保证了政局的稳定，潜在地维护了和谐安定的社会秩序。[3]”在社会发展的转型期，极易出现动荡不稳的情况，更需要有政府公信力以确保改革转型的顺利落实，其重要性不言而喻。

2.政府公信力建设能极大促进社会主义市场经济的繁荣昌盛。

公民对政府的信任程度，决定了政府是否能有效地推行其政策措施，避免出现合法性或渗透性危机。市场经济自发性、盲目性、滞后性的缺陷，使得社会主义市场经济的有序发展需要政府进行宏观调节，以此弥补市场的缺陷。同时，政府推行具有针对性和目的性的经济政策，民众的拥护与支持更有利于其政策达到预期目标，这是政府公信力所具有的经济功能。作为市场规则的制定者和市场秩序的维护者，政府必须承担起在规范和引导社会成员遵守市场规则上的首要职责，这也是社会主义市场经济能否真正繁荣昌盛的关键所在。

3.政府公信力建设是建设法治国家、强化法制观念的重要步骤。

政府虽然不是立法机关或者执法机关，但从某种意义上来讲，政府也承担了一部分立法和执法的功能，是国家法制体系的重要一环。政府公信力的缺失带来的不仅仅是民心的动摇，更是法治的崩坏与国家根基的腐蚀，绝非社会信任文化的建设所能弥补。除了是法治体系的重要一环，政府在社会主义先进文化的建设和引领上也发挥着突出的作用[4]。政府如果不能为社会起到诚信、守法的模范作用，就无法取信于民，难以形成良好社会诚信文化，制度有信、法规有信的目标也就无从谈起。

（二）警惕“塔西佗陷阱”对我国社会主义建设事业的侵害

“塔西佗陷阱”源于古罗马历史学家普布里乌斯克·耐力乌斯·塔西佗，指的是“当皇帝成为人们憎恨的对象，那么他所做的所有的事，无论好事抑或坏事都会引起人们的厌恶。”[5]也就是说，当公权力的主体失去公信力后，在其言论、行事抑或是出台政策上，获得的都只是社会的负面评价、反感和不支持，这必定会使政府跌入“塔西佗陷阱”的困境中。习近平总书记在河南兰考县委常委扩大会议上的讲话中曾专门提醒广大人民干部要警惕“塔西佗陷阱”对我国社会主义建设事业的严重侵害。一旦政府在民众心中失去信任与威望，政府说的任何话、做的任何事都会被贴上假话和坏事的标签，招致整个社会的批评和质疑，那么社会主义建设将会陷入停滞状态，所有的建设成果也会付之东流，实现中华民族伟大复兴的中国梦将变得遥不可及。

二、如何正确看待新时代政府公信力危机与挑战

我国正处在发展的转型期，由此带来环境恶化、贫富悬殊等社会矛盾愈演愈烈的阵痛，复杂、多变的治理环境要求政府不断提高自身的执政能力与服务水平，不断强化政府公信力。在市场经济、新媒体时代的冲击下，在政府执政经验少、发展任务重的历史难题前，政府必须努力做好“品牌建设”，培养和建设好政府公信力，使民心向聚，万众一心。

（一）市场经济的发展导致政府官员思想的松动与腐化

市场经济意味着利益优先，胜者为王，由此衍生出来的极端个人主义、拜金主义、官本位思想既影响着社会诚信，也侵蚀着政府公职人员的服务意识和公仆本性，诚信缺失、贪污腐败屡屡发生，官僚主义与形式主义更成为隔阂政府与民众的鸿沟。部分政府官员不仅办事效率慢，思想脱离群众，违背政府为人民服务的根本宗旨，自利高于公益，甚至利用手中的特殊权力肆意贪腐，严重侵害社会财富，破坏社会公平。马克思认为，“人类社会最基本的社会关系就是利益关系，政府本身处在社会结构的顶端，不仅拥有大部分资源，而且掌握着支配这些资源的权力，加上地方政府在制定和施行政策时享有不可替代的优先权。同时在资源掌握和权力分配上的比较造成了地方政府与民众之间的不平等，让公众处在一个较为弱势地位，很容易引起其的不安全感。”在市场经济的冲击下，越来越多政府公职人员忘记了“初心”，只为自身谋求利益，这样的思想和工作作风严重影响了政府的形象，这使得公众不再信任政府，逐渐站在政府的“对立面”。

（二）政府执政能力与体制规范仍存在较大短板

十八大以来，我国在政府公信力建设上进行了卓有成效的改革，但改革之路任重而道远，当前我国政府在职能划分、作风建设、行政规范等问题上依然有较多不足。一些地方政府未能认清自身的角色定位和工作宗旨，在履行政府职能方面效率低下，相互推诿，问题一拖再拖。部分政府工作人员不仅作风散漫，敷衍了事，还利用手中权力大肆谋私利，不依法办事，生活极其奢靡，群众怨声载道。尤其需要重视的是，目前我国执法人员岗前培训和执法监督的建设还不完善，公职人员素质参差不齐，部分公职人员粗暴行政，严重损害政府的公众形象。因此，加强政府自身建设是提高政府公信力的先决条件，打铁还需自身硬，应对新时代社会发展的种种新问题、新矛盾，我们必须打造一支高素质的专业队伍，建设政府执政为民、取信于民、受民众爱戴的良好形象。

（三）社会发展水平提高带来民众对政府服务能力的更高要求

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这说明当前人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，也对生态、民主、法制等方面提出新要求。政府有更高的社会服务能力以应对人民日益增长的需要，满足民众的需求是建设服务型政府、提高政府公信力的重要内容。但受现行绩效评估体系的影响，地方政府不得不在如何促进经济增长上下大功夫，往往忽略了人民群众日益增长的对美好生活的需求，自然也就无法满足公众对政府的期待和要求，大大降低了对政府服务能力的满意度。

（四）新媒体时代建设“阳光型政府”的执政压力与挑战

新媒体时代的到来，改变了信息传播方式，也改变了政府执政方式。高速传播的海量信息与民众影响政府决策的渠道不断拓宽，使政府执政无法再像以前那样保持神秘，政务公开、信息透明已然成为合格政府的“标配”。政务信息的及时性和透明性影响公众对政府的信任程度，也有助于政府集思广益，引导公众参与社会治理过程中，加强公众监督政府的公共决策和行政政策的有效性，加深对政府的政策理解和支持。新媒体时代，一方面要求政府不断提高政务公开的水平，争取公众的理解和支持，规范政府行为，建设“阳光型政府”；另一方面，新媒体也对政府处理社会性事件的方式提出新要求，做到公正透明，快速有效，政府执政的任何失误都有可能会透过媒体这个“社会放大镜”被公众所关注，影响政府的权威和公众对政府的信任，刺激政府与公众之间的紧张情绪。

三、合理吸收与借鉴西方政府公信力构建经验

如何规避“塔西佗陷阱”，防治政府信任危机是一个世界性的问题，也是各国政府都极为重视的难题。为摆脱“塔西佗陷阱”，西方国家围绕反腐行动、公共管理、公共服务等采取了众多有借鉴意义的政策措施，如改革公共服务、完善反腐制度和监督体系、加强各界对政府监督、推进伦理道德建设等，有效地提升了西方国家的政府公信力，这为我国政府的改革提供了经验借鉴。

（一）由管理走向治理，从“划桨”向“掌舵”的转变

为摆脱政府的过度管理，摆脱信任危机的困境，以美国、英国为首的一些西方国家以改变管理方式、提高治理能力为目标，进行一系列针对公共服务改革，成效显著。如二十世纪初，欧美国家进行的地方化运动改革，促进中央与地方权力的重新划分和配置，以改变日益严重的地方性社会问题，改变过去权力过度向中央集中的管理模式，使地方与基层政府拥有更多的自主权，为地方提供了更多实质性的、具有地方特色的公共服务和产品[6]。而后，随着新公共管理运动的兴起，在公共服务方面，政府的角色也逐渐从“划桨”转化为“掌舵”。通过政府购买等方式，将原本属于政府承担的职能交由私人企业、半官方组织、社区组织等非政府组织承担，政府不再是公共产品的唯一生产和供给者。另外，新公共管理运动还要求政府去满足、去关注广大民众对公共服务和公共产品的需求，唯有以民众为主，才能建立服务型政府，提高政府公信力。美国的重塑政府改革运动、英国的地方政府职能的转变改革、德国的新掌舵模型、法国的地方分权改革等都属于新公共管理运动[7]。所谓的“重塑政府”运动，是指20世纪90年代美国前总统克林顿掀起的一场声势浩大的改革运动，提出要建立更为高效的政府，创新政府购买的方式，“花钱更少、办事更多”，也称之为“企业家政府理论”[8]。其后在对新公共管理理论、企业家政府理论评判和继承的基础上，新公共服务理论诞生，对政府的公共服务供给方式、价值理念、发展战略上都提出了更高的要求，认为政府在提供公共服务价值观念必须高于企业家精神，要更注重公民权，建立有良好整合力的公共机构。

（二）完善体制机制，依法行政约束政府行为

公职人员的行为代表着政府的形象，也影响着政府公信力的形成。西方国家为规范国家公职人员的行政行为，出台配套完善的国家公务员管理制度，防止滥用权力的现象，如美国的《官员道德标准法案》、《政府行为道德法》，英国的《反腐化法》、《荣誉法典》等[9]。西方国家以法律制度为约束手段，强化公务员队伍建设和人员素质，以此塑造政府取信于民的良好形象[10]。同时，也通过法律和法规对政府行为的职能、方式、权力、责任等方面进行明确规定，有效规范政府流程和监督政府行为，降低政府在行政过程中的随意性和不确定性。另外，在监督管理方面，许多西方国家规定监管机构的公职人员不能在被监管的单位中拥有职务，也就是“裁判员不能兼职球员的角色”，这是减少利益输送的一种重要方式[11]。通过法律法规和行政规范的制定，以及确立失信监督机制来完善政府行为的合法性、规范性，有利于防止政府失信行为的发生。

（三）重视媒体与公众舆论监督，构建立体监督体系

政务信息的透明度决定了政府能在多大程度上建立公信力，当前西方国家普遍推行电子政务，通过互联网这一快捷沟通传播平台实现政府与公民的实时互动，加深公众对政府及其政策的了解，而事实上网络上承载的海量信息也让政府的种种行为无处遁形。美国历来强调政府政务的透明公开，公民可以通过多种方式去获取他们希望得到的政务信息。西方国家都在不同程度上制定了政务信息公开的规范条例，主动向社会公布保密资料以外的政务信息，而且公众有权在法定范围之内，依据法定程序来申请和获取相关的政务资料和信息[12]。网络文化作为时代文化的有机组成部分，其所搭载的全球海量信息流动频繁，承担公共服务职责的政府面临巨大挑战，所谓“时代潮流浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”，新时代背景下，要利用互联网技术，不断增强政府公信力管理的改革。在互联网时代政府公信力的建设是系统性工程。美国学者马克·斯劳卡曾表示，“互联网的运用和发展直接或间接地影响现实社会，冲击人们的现实政治生活，这主要是由于网络低成本、透明化、实时性等特点的影响，民意表达和民众的监督都逐步影响政府的施政行为。政府要不断适应网络时代的发展，重视民众的知情权、表达权并改善政府电子政务，以此为契机重塑政府的公信力”[13]。

（四）促进伦理道德建设，以廉洁行政破除信任危机

在国家的建构发展过程中，信任危机不可避免，由此带来的“塔西佗陷阱”为政府的合法性和认同性建构造成极大挑战，通过引导公职人员树立良好的伦理道德观念来重构政府公信则是破除政府公信危机的常用办法。“20世纪70年代，英国、美国、加拿大、澳大利亚等西方国家纷纷展开道德基础运动，由此来提高公务员服务观念和职业道德水平，以达到重塑政府公信力的目的。”[14]这一段话主要包括以下几方面的内容：第一，改善政治环境，制定严格的规章制度并将先进的伦理价值观念植入到政府日常的行为和工作当中；第二，完善规章制度，促进奖惩制度的完善，对不符合规定的行为要严格审查；第三，加强反腐力度，完善相关配套机制，加强对政府道德和反腐败政策的管理监控；第四，完善公职人员伦理道德绩效评估机制，加强公职人员在伦理道德和行政观念上的培训。除此之外，还出台了一系列加强政府伦理道德建设的法案，如《美国政府伦理法》、《官员道德标准法案》等[15]。方案的颁布有效地实现了法律与道德在重塑政府公信上的结合，保障了公职人员行为的规范性、合法性，也有利于政府官员保持廉洁。

四、西方政府公信力建设经验对我国政府建设的启示

（一）加强对服务型政府的构建

1.树立正确的服务观念和意识。

西方国家的政府公信力建设，在于不断强化政府的服务理念，建立以公众满意度为导向的服务模式。政府唯有提高公共服务的满意度，不再片面追求地方的经济效益，才能建立起真正能够让群众满意的服务型政府，由此，政府应增强自身的服务意识，以人民群众的需求为服务的落脚点和出发点，建立以服务为核心的行为导向，构建政府与公民的良性互动。此外，还要为社会提供更多样化和人性化的公众服务项目，创新服务方式，加大基础设施和民生工程的建设力度，努力解决人民群众的“衣、食、住、行”等问题；建立科学合理的政府服务质量指标体系、严格的规范服务流程，以此来保障服务质量。

2.创新公共服务供给。

综合西方国家治理经验，我国政府在公共服务的供给方面，首要解决的问题是转变政府职能：一是中央政府的权力下放，给予地方政府和基层政府一定的自主性，发挥地方优势；二是市场化改革，发挥社会组织和企业的优势，发展政府购买服务项目，将一些公共服务通过政府购买的方式交由其他非政府组织和企业生产与管理，政府实现由“管理者”向宏观“调控者”和“监督者”的角色转变，同时建立需求导向型的多中心公共服务供给机制，提高公共服务供给的效益。

3.深入了解人民群众的利益诉求。

坚持群众路线是规避“塔西佗陷阱”的重要方法。习近平曾指出：“群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。”面对复杂变化的国内外大环境，党和政府必须坚持走群众路线，密切联系群众，了解人民群众的利益诉求，为群众谋福利，获取人民群众的信赖和支持。对此，各级领导干部必须从现实出发，了解人民群众的利益需要和合理价值诉求，了解各群体的性质、特点、力量状况，了解整个社会的结构状况，制定高效、多样、个性化的政策实施方案，提高人民群众对政府工作的认可度，提高对政府的满意度和信任度。

（二）加强法制建设

1.完善法律制度。

法律制度是约束政府工作人员行政行为的依据，制度法规若不完善，就会为政府工作人员的违法活动提供便利。提高政府公信力需要将政府的各项工作及其程序都纳入法制化管理的轨道。在学习西方法制化建设实践经验的基础上，我国政府需要制定“政府行政伦理法”、“行政程序法”、“政府信息公开法”等与诚信相关联的法律法规，确保政府行为符合诚信原则，并遵循诚实信用原则，通过法律保障公众知情权。此外还要制定“行政诉讼法”和“行政许可法”，以有效保障政府诚信行为。

2.完善绩效考评机制。

西方国家普遍颁布了较为完善的绩效评估制度，围绕政府公信力建设，通过政府部门的绩效管理制度来提高运行的效率和效益，建立多元化的政府绩效管理和评估机制。如今，绩效管理正成为一种世界性的管理潮流。我国目前实行的地方政府绩效评估效果并不明显，在考核的标准和程序上均存在缺陷。在新的社会背景下，应当首要完善政府绩效评估体系的建设，促使政府职能向服务型政府转变，借鉴西方发展经验，制定统一的、科学的绩效评估指标体系，这一体系不仅要有效地反映政府绩效的内涵、原则，又要体现不同层级的特点和需要，以全面准确科学合理地反映政府各方面绩效和业绩状况。

（三）扩大公众参与政府治理的渠道和途径

1.构建政府政务信息公开平台。

当前，政府应该不断优化政务信息公开平台的建设，找出自身工作能力的不足并加以改正，重塑政府公信力，利用平台加强与群众的互动，听取群众的意见和需求。通过“微博问政”、“官方微信公众号推广”等方式促进政府信息公开化、透明化，改变以往由于信息不对称所造成的误解局面。如今，互联网的迅速发展满足了公众的表达需求，是社会舆情反应的平台。因此，政府要重视网络舆情的这项系统的政治和社会基础性工程的建设，要本着坦诚公开的原则，建立舆情引导机制，用网络舆情来促进多方交流和互动。

2.借助互联网吸纳更多的人才参与社会治理。

政府要借助互联网等新媒体技术提高行政效率和改进执政方式，努力营造开放、健康的网络舆论环境。此外，还要善用互联网等多媒体技术平台，加强互动交流，促进公众参与到社会治理的过程中提高群众对政府的信任与满意度，在政策制定过程中，要广泛征询和听取来自各方公众意见和需求，通过互联网、听证会等方式不断拓宽公众的参与渠道，使政策能更好满足公众的需求，提高公众对政府的信任和支持。善用网络技术使民意民情能为政府所察，不仅能増强公共政策的科学性和合理性，还能使政策在落实阶段更容易得到公众的支持。

（四）完善伦理道德建设。

借鉴西方国家公职人员道德基础建设经验，我国政府要更加注重公务员的行政伦理建设和服务意识培养，不断提升公务员的职业道德素养和服务水平。要重视伦理价值和道德观念的内化作用，开展伦理道德教育和职业规范培训，使公务员在工作中能更好地做到严于律己，为人民群众谋福利。另外，诚信政府的建设需要良好的道德伦理氛围，要加强反腐倡廉、行政合理、责任意识、公正公平等观念的培养，确保政府工作人员树立正确的伦理道德观念，确保公务员队伍的纯洁性和廉洁性。●