国家治理现代化：现实原则与善治向度

靳 涛

（东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117）

国家治理现代化作为一个多元协作、规范有序的政治过程，是转型社会实现自身持续、健康发展的必然选择，也是政治现代化和政治文明建设的必然要求。在我国，随着经济的高速增长，市场领域与社会领域已经形成并逐渐扩大，由此导致社会关系的结构性变化，产生了一些新的矛盾与问题。这些矛盾与问题不能单由市场与社会自我解决，同时，政府也亟需摆脱系统内部与外部既定利益格局对决策的影响。在这种情况下，推动国家治理向现代化方向发展便成为顺理成章的事。国家治理现代化是新时期党领导人民探索社会主义现代化建设所提出的一个重要战略举措，它对于现代国家的构建与发展而言具有全局性与总揽性意义。本文在分析国家治理内涵的基础上阐述国家治理现代化的概念，进而探讨推动国家治理现代化的基本要求与发展方向问题。

一、国家治理的内涵解读

治理理念的转变与治理方式的变革是随着社会环境的变迁而产生的。在社会结构多元化和社会表达多样化的现实背景下，如何通过有效的国家治理来适应并满足人们不断增强的权利意识，合理解决社会矛盾，推动经济的持续增长，便成为现阶段党执政的一个重要挑战。面对社会环境变化所带来的新情况与新矛盾，以及传统的治理形式僵化等问题，推行国家治理就成为解决转型社会阶段性难题的有效路径。党的十八届三中全会提出的“国家治理”，具有鲜明的问题导向，它是为应对当前政治、经济发展过程中出现的问题，改善国家治理结构与提升治理水平而做出的重大战略抉择。这一策略背后的理论包含了治理理论的一般理念并融合了善治思维，它指的是在党的领导下，以人民为主体力量与利益指向，通过治理体系和治理能力的构建，来妥善处理政府事务、市场利益与社会关系等问题的一种治理形式。

首先，从治理的对象来看，国家治理主要是对政府领域、市场领域和社会领域的事务进行宏观调控与协调治理。在这三个领域中，不同的行为主体有着不同的行为逻辑，各自的事务属性也存在着很大的不同，但相互之间并不是孤立发展的，而是有着复杂且深刻的联系。其中，政府的运作遵循权力逻辑，依靠权力的单向传递实现自身事务与外部事务的管理。并且由于这种权力的单向性，政府的组织结构更为严密，加之其所管理事务的公共性，决定了其在国家治理中的主导地位。而市场活动以利益为导向，在资源配置方面具有不可替代的优势，但同时也存在失灵的可能，因而需要政府力量与社会力量的协助。在政府领域与市场领域之外的社会领域则以权利为依托，因为权利才是社会成员维护自身利益的一个凭借。然而，不同社会成员或组织的权利主张往往导致相互之间的冲突，在这种情况下，依靠社会自身的治理显然不能有效解决争端。所以，三个领域的治理都有自身的优势与不足。国家治理的主要任务就在于厘清不同领域主体的行为逻辑，优化其内部结构，在发挥各主体治理优势的同时，通过协调相互间的关系来弥补各领域的治理缺陷。

其次，从治理特点的角度看，国家治理体现了治理理论的基本价值，即：治理主体的多元化、治理关系的互动性、治理结构的扁平化与治理方式的综合性。治理主体的多元化意味着在国家治理中，公共事务的处理不再单纯地依靠以行政机关为代表的公共部门，而社会组织以及公民等主体都可以按照不同的方式分享公共权力，参与公共治理。公共部门应当由传统意义上的管理者转变为现代治理中的引导者，并且治理关系的互动性要求参与治理的各方保持相对平等的地位，通过契约或制度的协商机制，实现公共部门与私人部门、社会组织与个人的良性互动。强调治理主体的多元与互动必然会形成扁平化的治理结构，这种治理结构致力于权力的分立与制衡、简政放权，以构建协同合作的治理结构。国家治理结构的扁平化意味着治理不再单纯依靠政府的权威，而更多依靠由合作产生的权威，治理的权力更多的是横向运转，从而治理的层级得到减少。治理方式的综合性则是指治理采用多种路径实现综合治理，在这种理念指导下，国家治理既强调民主治理，也强调法治治理；既注重治理结构的完善，也注重治理技术的提升。

第三，从中国特色政治发展的角度看，国家治理是中国民主政治发展框架下的一种治理理论。作为全面深化改革总目标的关键性部署，国家治理是基于党情、国情及社情而达成的一种共识，因而在我国的政治语境中，国家治理带有明显的中国特色。一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者、开拓者，也是国家治理战略的推动者，国家治理的开展要保持全面性、协调性，就必须要坚持党的领导。另一方面，人民是国家权力的主体，因而国家治理以人民为主体，以人民的根本利益为出发点。而在国家发展层面上，国家治理包括了治理体系和治理能力两方面的内容。治理体系呈现的是工具性价值，而治理能力则是本体性价值。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系……国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”[1]所以，我国的国家治理还要以坚持社会主义制度为指向，完善社会主义民主体系，提升社会主义法治水平。

二、现代化国家治理的现实原则

国家治理现代化是国家治理所要遵循的基本路径，也是国家治理所要实现的目标。在对国家治理现代化的定义中，许多学者将其界定为一组标准体系，比如民主、法治、廉洁、高效等。但是这些标准本身存在界限模糊的问题，因而无法恰当表述治理现代化的含义。事实上，“现代化”指的是一个过程，即在继承历史经验与成果的基础上做出改变的过程，目的是适应现状并顺应未来发展趋势。由于经济和社会发展所带来的治理问题并不是一成不变的，国家治理在解决这些问题时所采用的方式及其治理成效存在很大差异与不确定性，因此从现实层面来看，对国家治理现代化分析只能将其界定为一个治理过程，即治理主体在政府治理、市场治理和社会治理中通过治理利益的协调、治理关系的调整和治理力量的整合，以实现公共利益最大化的过程。其实质是要处理好权力与利益、权力与权利以及权力与权力的关系问题，具体来看，则是要满足三个基本要求。

首先，国家治理现代化要实现治理利益的协调。治理利益的协调是国家治理现代化最本质的特征。随着经济体制转轨、政治制度变革和社会转型的推进，各种利益群体不断分化、重构，原有的整体性利益格局已被打破，利益多元成为现实，从而增加了国家治理的异质性。尽管国家治理是当前最为完善的治理方式，但由于人们利益关系的复杂性与矛盾性，在推进治理的过程中，不可避免地会出现“零和治理”的现象，即一些人受益的同时导致另一些人利益受损。利益的不均衡是利益冲突的根源所在，而利益冲突则往往成为政治不稳定的诱因，影响国家治理的发展。在这种情况下，国家治理现代化必须要协调不同利益主体的利益诉求，因为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[2]。虽然利益矛盾与冲突在任何政治体中都是普遍存在的，但是这种普遍存在的利益矛盾与冲突只有得到有效解决，或者被控制在制度规则所许可的范围内才是正常的。所以，如何在承认利益分化与多元的现实基础上构建完善的利益协调机制便成为当前国家治理现代化面临的首要问题。要解决这一问题，至少应建立并完善利益诉求的规范机制、利益表达的保障机制、利益矛盾的化解机制和利益冲突的解决机制等一系列基本制度体系，从而妥善协调利益诉求，解决利益争端，增进公共利益，为国家治理创造稳定、包容的发展环境。

其次，国家治理现代化要实现治理关系的优化。治理关系主要体现为权力—权利关系。人类社会是由多元的个体和复杂的利益联结的统一整体，在漫长的权利对抗与利益纷争的历史中，人们逐渐认识到个体权利与公共权力的区别及其在公共生活中的重要性，并且通过对权力的限定和对权利的确定，建立起相对完善的现代政治系统。作为人类政治生活中的两个核心概念，权力与权利之间的关系与地位总是处于不断的变化与重构之中。特别是在社会关系与矛盾日趋复杂多样的今天，如何明晰权力—权利关系，准确把握各自的作用方式，对于保持社会稳定、有序推进国家治理而言显得尤为重要。现代化的国家治理需要明确权力与权利的三个关系：一是从积极意义上讲，公共权力需要提升其强制力，私人权利需要拓展其范围。公共权力的强制性是国家职能行使的重要保障，当前要保证国家职能行使的顺畅，就需要强化权力能力，尤其是在面对权利表达的多样化与权利诉求愿望高涨的情况下，如何巩固权力地位，避免权利的反噬是需要考虑的一个问题。同样地，随着人们权利意识的增强，拓展权利空间也是今后国家治理的一个重要内容。二是从中间层面看，公共权力的行使必须要以承担相应的责任为基础，私人权利的运用也需要以履行相应的义务为前提。其中，公共权力的责任主要包括供给良好的公共产品和维护基本的程序正义[3]。三是从消极意义上看，为避免权力的异化与权利的滥用，两者的行使都需要通过法律加以规范。权力本身具有扩张的本性，因而必须要以法制的形式限定其行使的边界。从责任伦理的视角看，权力必须以权利为行为边际[4]。而权利也并非是不受限制的，在推进国家治理现代化的过程中，权利的行使除了受制于主体的理性自觉之外，还应当受法律等客体理性的规制。因为只有这样，才能有效降低政治冲突的风险，塑造文明、理性的公共生活。

第三，国家治理现代化要实现治理力量的整合。我国的国家治理是由政治系统主导的治理，并且在治理过程中特别强调不同治理主体之间的协作性以及治理目标的公共利益指向性，因而无论是政府治理、市场治理还是社会治理，都必须在国家治理的整体框架中开展，做到统筹兼顾、协调治理。在这一过程中，将不同的治理力量进行整合是推动国家治理实现现代化的重要保障。国家治理的力量包括治理的领导力量和参与力量。其中，中国共产党作为我国政治体系的权力中枢，以其执政的唯一性而承担起领导国家治理的重任，因而也自然成为实现国家治理现代化的核心领导力量和首要推动力量。另一方面，国家治理的参与力量包括政治系统内部力量与外部力量，内部力量主要是指权威机构，它是当前我国国家治理的稳定力量，也是主要的推动力量，尤其是权威机构的政策与权力在完善国家治理体系，提升国家治理能力方面起着主导性作用。外部力量则是指外在于政治系统的各种社会主体。在社会转型的背景下，阶层分化的趋势越来越明显，不同阶层的差异逐渐拉大，使得外部力量与政治系统的剥离性更加突出，增加了国家治理的不确定性。因此，要实现国家治理的和谐、稳定发展，就需要汇聚阶层意志，将外部力量融合为政治系统的支持性力量。在这一方面，通过完善民主参与机制来扩大社会参与，进而为治理过程注入新的动力就成为一个必然选择。正如习近平总书记所说：“要充分调动各方面积极性，改革任务越繁重，我们越要依靠人民群众的支持和参与。”[5]

三、国家治理现代化的善治向度

（一）国家治理理念的现代化

国家治理现代化首先体现在治理理念的现代化。治理理念的现代化是国家治理的逻辑起点，它关系到国家治理发展的性质与方向。现代化的治理理念强调对人民主体地位的维护，对社会公正价值的追求以及对权责平衡关系的塑造。

现代民主政治的发展已经使得人民主权观念成为社会共识从而深入人心。马克思主义唯物史观认为人民是社会历史的主体，人民群众的生产活动构成了社会活动的基础。在当今世界民主政体被大多数国家普遍采用的背景下，人民的主体地位得到了制度的确认与保障，继而使得人民至上的价值成为一切国家活动的出发点与落脚点。在我国，无论是国家的性质还是党的宗旨，都要求把人民的利益纳入到社会发展的进程中。并且随着物质生活水平的提升，“原来以追求并享受治理成果为特征的‘物质主义公民’逐步转向为要求公民权、自由、公正的‘批判性公民’。”[6]这意味着国家治理不应仅考虑民众利益，还应通过完善参与机制切实保障民众主体地位的实现。因此，现代化的国家治理必然是以尊重民意、维护民利、让民参与为基础的治理，也只有这样，国家的一切活动才能得到人民的认可与支持。

社会公正是国家治理现代化的又一价值原则。国家治理是一种综合性治理，在治理过程中不仅要增进全体成员的总体利益，还要照顾到个体成员或部分成员的特殊利益。而在对成员的利益进行分配与协调的过程中，就不得不践行公正的价值原则。因为就人类社会所占有并使用的资源而言，不仅在总量上是稀缺的，而且相对于人的欲望来说也明显不足，国家在满足其成员多样化的利益需求同时必须要对资源进行公正的分配，这是保障社会和谐稳定的必然要求。另一方面，国家治理体系的完善也需要体现正义的原则。“正义是社会制度的首要德性，正像真理是思想体系的首要德性一样。”[7]不论是对社会资源的权威性分配，还是对利益矛盾的协调与化解，建构正义的程序体系都是一个重要的保障。所以，公正是贯穿国家治理能力与治理体系现代化的一个基本原则。

现代国家治理更加关注权力运行的效果，主张权力运行必须要以促进并维护公共利益为指向，违反了这一原则就需要对权力的行为主体进行责任追究。有权必有责、有责要担当、失责必追究，这就是现代国家治理的权责平衡理念。权责平衡意味着权力的行使者同时也是责任的承担者，亦即享有一定的权力必须承担相应的责任，这样才能保证权力不被滥用。权责平衡理念能够体现国家治理的公共性。责任指的是对公众负责，因此权力的行使必须在公众许可的范围内，这就有效保障了权力的公共属性。时刻遵循责任底线的权力主体不一定是负责的，但负责的权力主体一定是积极履责的，因此，权责平衡理念也意味着责任的积极实现。这就要求现代国家治理既要完善权力制约与监督的制度体系，也要构建主体负责与问责的运行机制。

（二）国家治理结构的现代化

国家治理结构现代化指的是将现代化国家治理理念贯彻到制度设计中，从而建构起现代化国家治理框架。国家治理现代化更多地体现为治理结构的优化，其善治向度集中体现在主体多元、国家—社会良性互动、权力制约三个方面。

主体多元化既是治理的一般原则，也自然成为国家治理结构现代化的一个向度。随着市场经济的发展，社会结构也开始向多元化方向转变，越来越多的社会主体与市场主体开始出现。在这种情况下，原有的治理结构发生了深刻变化，以政府为主的一元治理结构已经不适应市场经济和社会发展的需要，而由政府、市场和社会多元参与的治理结构成为现代国家治理的趋势。国家治理现代化需要建立开放与包容的制度体系，为多元主体参与国家治理提供保障。一方面，政府通过开放性的制度设计，吸纳市场与社会力量共同参与国家治理；另一方面，通过包容性的制度设计，增加政治体制的弹性，从而扩大市场和社会领域的自治空间。国家治理现代化就是要通过多元化的治理主体，建立起网络化的治理结构，从而提升国家治理能力。

国家与社会的关系问题是随着国家的产生而存在的。在传统的国家治理实践中，政府以其权力的垄断性与至上性，实现了对公民社会的控制，导致长期以来社会对政府的片面依赖，国家治理处于高成本低效益的状态。而从现代意义上讲，政府与社会存在交叉互补，它们之间是一种相互依赖关系，国家治理应当尊重社会的自主性，并且接纳社会力量的参与，从而改善治理状况。治理关系的调整就是要改变以往政府在国家治理中的支配性地位，通过契约或制度构建良好的协商机制，使参与治理的各方保持相对平等的地位，以实现公共部门与私人部门、社会组织与个人良性互动的关系状态。我国作为社会主义国家，虽然一直强调政府与社会之间的代表性和同质性，但是不能否认二者之间存在的差异，这就要求在现代国家治理中正确平衡政府与社会关系，充分保障社会的自主性地位。只有增强社会的自主性，才能实现政府与社会的良性互动。具体到治理实践中，就是要完善各项民主制度，比如协商民主制度、选举制度以及社会监督制度等，逐步拓宽信息交流的渠道；还要进行政府机构改革，建立扁平化的组织机构，从而保障信息交流的畅通。

对权力的运作进行规范是现代国家治理的关键部分。权力是把双刃剑，一旦缺少必要的制约，其扩张与侵略的本性就会呈现。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[8]。为保证权力的公益性，避免权力出现异化，健全权力制约体制是关键。从现实来看，我国的政府机构设置呈现出纵向多层次性的特点，这种机构设置既影响了垂直监督权力的发挥，也使政府官员脱离了群众路线的约束，导致“一把手”权力的强化与扩大，形成潜在的腐败危机。权力的集中不利于民主参与的扩大，单一的负责体制与多层的领导机制正逐渐显现出其与民主治理相背离的价值取向。要改变这种状况，就需要加强对权力的制约与监管。权力制约体制包括对权力边界的界定以及对权力运作的监督。对权力边界的界定需要通过科学的制度设计，优化权力配置，其中一项重要举措就是要健全权力清单制度。对权力运作的监督则需要通过构建多元的监督体系，强化权力运行的正当性与实效性。

（三）国家治理机制的现代化

国家治理机制指的是国家治理运作过程，所展现的是在制度要求下实现治理功能的一系列活动的行为方式。国家治理理念和治理结构的现代化投射到治理行为方面，就是要实现民主治理、法治治理和科学治理的要求。

民主化是国家治理现代化最本质的特征。民主治理为国家治理提供了最基本的合法性资源。通过民主治理，国家治理实现了资源整合与利益协调，有效推动了和谐社会的构建。邓小平曾指出：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[9]。实现国家治理机制的民主化是社会主义的本质要求。民主化所体现的不仅仅是治理主体的多元化，它还体现了治理过程中的民主程序与规则。国家治理机制现代化就是要通过民主化的选举与决策机制，使治理过程充分贯彻人民意志，保障人民在治理中的主体地位。此外，民主化还要求在治理效果的考核方面，让人民拥有监督与参与考核的权利，以及追究治理主体责任的制度化安排。

法治是治国理政的基本方式。实行法治化治理意味着国家治理活动要在宪法和法律的框架下，依照特定的程序与规则进行，通过运用“法治思维与法治方式”，实现有效治理。法治包含着公正、秩序、效率等价值，是实现国家治理现代化的必然要求。推进国家治理机制法治化的目的是要把公共权力的作用效力及行使范围限定在法律体系下，实现国家治理的制度化、规范化和程序化。现代化的国家治理法治体系，“既包括了静态的以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，也包括了以‘科学立法、严格执法、公正司法和全民守法’为基本要求的动态的社会主义法治体系”[10]。因此，要使国家治理机制实现法治化，首要的是建立现代化的法治体系，既要完善国家治理的法规制度体系，又需提升各主体运用法治思维与法治方式参与国家治理的能力。

国家治理机制的科学化是国家治理能力现代化的现实要求。科学化不仅指治理方式的科学性，也是指科学化的技术平台。在现代国家治理中，各治理主体需要深刻把握国家治理的一般规律，形成科学的指导国家治理的理论，运用大数据技术制定科学化的决策，借助各种信息技术平台有效推进国家治理，并且通过科学利用大数据分析反馈信息，进一步提升决策制定与执行水平。国家治理机制的科学化意味着治理过程的高效化、精准化与治理要素的可控性，现代国家治理正是通过以技术化的平台为支撑，以科学化的决策为前提，以高效化的执行为基础，全面提升治理效益，最大限度地增进社会总体利益，实现现代化的发展目标。●