晚清统治集团在立宪运动中作用的剖析

邓敬雷

立宪运动是晚清政府在各种压力之下进行的，在政治变革过程中，始终无法解决立宪与君权的矛盾冲突，既想通过立宪以图自保，摆脱危机，又希望君权一如既往，不受影响，如1908年颁布了《钦定宪法大纲》（以下简称《大纲》），固然是国内外各种力量相互交织的结果，虽然一直强调君上大权，然而《大纲》下的君上大权毕竟不同于传统的皇权，有一定的限制，《大纲》本身就是对皇权的制约。但不管怎么说，这是中国历史上第一个宪法性文件，凝聚了自鸦片战争以来中国的志士仁人近70年来的探索和追求，甚至是流血斗争。

晚清统治集团为保存国祚而进行的立宪运动，虽然没有避免清朝的覆亡，但是决不能用简单的“骗局”二字加以了结，应该肯定，立宪过程包含了清廷自救图强的真诚，成败得失需要进行严谨的历史学的观察和分析。

一

清朝末年，以慈禧太后为首的统治集团，在危机四伏、风雨飘摇中寻找自救出路。1901年1月29日，慈禧太后以光绪皇帝名义下诏，“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张”。①《清末筹备立宪档案史料》上册，第68页。要求臣下“如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒己见，通限两个月详悉条议以闻”。②《清末筹备立宪档案史料》上册，第174页光绪二十七年三月清廷成立“督办政务处”，作为“专责而挈纲领”的督办新政机关。同年八月二十日，慈禧太后颁发懿旨，指出，“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”，“尔中外臣工须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄过，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国生民之转机。予与皇帝为宗庙计，舍此更无他策”。①《清末筹备立宪档案史料》上册，第215页。清廷迭发上谕，急于改弦更张，重新恢复统治权威。

由于上谕承认“法弊”、“锢习”，表现了变法图治的愿望，使得戊戌变法失败以后被遏制的“变革之机”，逐渐恢复，出现新的起色。“有志之士翻译欧美及日本之书籍，研究宪法者渐众。”国内改良派代表张謇向地方疆臣、达官贵人分送《日本宪法》《日本宪法义解》《日本议会史》等书，呼吁清政府改行立宪政体。据《南通张季直先生传记》记载，慈禧太后看过《日本宪法》以后，竟然在召见枢臣时表示“日本有宪法，于国家甚好”。

光绪三十一年六月十四日，袁世凯奏请简派亲贵分赴东西洋各国考察政治，清廷接受其建议，“兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西各洋考求一切政治，以期择善而从”。②《清末筹备立宪档案史料》上册，第293页。命令考求政治的大臣“随事则诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任”。

对于立宪，慈禧太后曾说：“立宪一事，可使我满洲朝基永久巩固，而在外革命党亦可因此泯灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”③《清末筹备立宪档案史料》上册，第301页。由此正式拉开了晚清预备立宪的序幕。

1906年7月至8月，出使各国考察政治大臣载泽、端方等先后回国以后，慈禧和光绪随即召见他们。载泽、端方等除向慈禧和光绪口头奏请立宪外，还一连上了好几份奏折，最著名的是载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》。8月25日，清廷“谕军机大臣等，考察政治大臣回京条陈各折件，著派醇亲王载沣，军机大臣，政务处大臣，大学士暨北洋大臣袁世凯，公同阅看，请旨办理”。④《清末筹备立宪档案史料》上册，第318页。次日，奉命诸臣召开会议，先将载泽、端方两人所上各折发下，依次传阅。从参会成员看，已是慈禧和光绪以下清廷最高层讨论。在此之前，慈禧听取了载泽、端方等人的面奏，阅览过他们的奏折，已经有了基本对策。8月29日，奕劻等“面奏两宫，请行宪政”。三日后，清廷颁布“仿行宪政”上谕。从载泽、端方等四大臣回国到清廷宣布“仿行宪政”，历时才一个月。

排除了大臣们或反对或援办的意见，光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），光绪皇帝颁布仿行宪政上谕，此谕被称之为“预备立宪诏”。

上谕承认中西异势的根源在于制度，正式宣示中国所以“国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经书政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣”。⑤《清末筹备立宪档案史料》上册，第345页。这道上谕以明诏的形式宣告“仿行政宪”，激起了较大的反响。

晚清实行预备立宪，表明晚清统治集团感受到国内外的强大压力，认识到在世界和时代发生重大变化的形势下，欲求自保，只能抛弃腐朽落后的专制制度，学习和效法资本主义国家的先进制度，这没有诚意和决心，决然办不到，所以不能简单地把晚清统治集团斥之为“封建老顽固”，将晚清政治变革定性为政治骗局。

二

官制改革是晚清推行立宪的首要步骤。光绪三十二年七月六日，戴鸿慈等提交《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，以日本明治维新曾两次大改官制为例，说明“其宪政之推行有效，实由官制之预备得宜”。因此，“请改定全国官制，为立宪之预备”。⑥《辛亥革命》第4册，第33页。慈禧太后采纳了戴鸿慈等的意见。于是，作为预备立宪首要步骤的官制改革便正式展开。

晚清立宪期间进行的中央官制改革，已经不局限于旧有封建官僚制度框架内调整，某种程度触及了王朝专制体制。由于官制改革是权力的再分配，所以在“分权定限”的问题上必现出尖锐的权力冲突。晚清时期社会经济的发展和科技、文化的进步，也反映在官制改革上，譬如，邮传部之设、工部之改为农工商部。司法官制改革成效较为显著，在官制改革中改刑部为法部，掌管全国司法行政，不再兼理审判。改大理寺为大理院，为最高审判机关，并负责解释法律，监督各级审判互动。在京师和各省分设各级审判厅，分别受理各项诉讼及上控案件。并把省按察使司改成提法使司，负责本省司法行政，监督管理各级审判厅。从而将司法机关从行政机关的隶属下分离出来，形成了自上而下的独立的体系。在司法系统内部，又使审判职能、控诉职能及侦查预审相分立，突破了中国传统控审合一的体制。

自秦统一中国以来，专制主义中央集权制逐步建立，绝不容许地方分权与自治。晚清地方自治是依靠自上而下的行政命令推动的。清廷根据各省筹办地方自治的实际状况，于光绪三十三年八月二十三日（1907年9月30日）颁发上谕：“著民政部妥拟地方自治章程。”

真正的地方自治，涉及国家制度的改革，以国家的民主化为前提，又是民主制度的基石，不仅需要进行根本体制上的改革，而且还需要批判和清除传统政治法律文化所形成的积淀，进行开启民智的艰苦工作，培养民众文化素养及其行使自治权利的能力。晚清政府筹办地方自治毕竟是一项亘古所未有的新举措，开展这方面的培训教育，对于启发民智，养成权利与义务观念，有着推动历史进步的积极意义。

光绪三十三年七月初五日（1907年8月13日），奕劻等根据“编译东西洋各国宪法，以为借镜之资，调查中国各行省政俗，以为更张之渐”①《清末筹备立宪档案史料》下册，第349页。的需要，奏请《改考察政治馆为宪政编查馆》，“专办编制法规，统计政要各事项。嗣后遇有关系宪政及各种法规条陈，并请饬交该馆议覆，以归一律”。②《清末筹备立宪档案史料》下册，第385页。同日，光绪皇帝奉慈禧太后懿旨，下谕批准改考查政治馆为宪政编查馆，专办宪政。③《清末筹备立宪档案史料》下册，第462页。同年七月十六日，奕劻等仿照日本明治维新初年设立宪法取调局的体制，拟定《宪政编查馆办事章程》上奏，表示：“立宪各国，无不以法治为主义，而欲达法治之域，非先统一法制不可。”④《清末筹备立宪档案史料》下册，第478页。同日即获上谕批准。

宪政编查馆的设立，使清朝具备了实施预备立宪的办事机构。在庆亲王秦励的领导下，网罗了一批积极主张立宪的代表人物。如：杨度以候补四品京堂衔在宪政章编查馆行走；章宗祥任宪政编查馆编制局副局长；陆宗舆任宪政编查馆馆员。宪政编查馆起草了《宪法大纲》《各省谘议局章程》《谘议局议员选举章程》《各省会议厅规则》《城镇乡地方自治选举章程》，拟定了《九年预备立宪逐年推行筹备事宜》《修正逐年筹备事宜》，与会议政务处一同拟定了《内阁官制》《内阁办事暂行章程》，与民政部一同编订了《户籍法》《结社集会律》。

三

晚清统治集团逐渐认识到，中国与列强的根本差别是落后与先进的两种社会政治制度的根本不同。封建专制政治不变革，中国不可能富强，与外国的巨大差距也无法缩短。欲求得生存和发展，就只能走君主立宪的道路。

光绪三十三年五月二十八日（1907年7月8日）发布“凡有实知预备之方施行之序者，准各条举以闻”的上谕。此后，无论部院员司还是地方官吏上书言政者不乏其人。

筹备立宪，制定宪法为首要任务。清廷接受袁世凯提出的“请派大臣赴德日详考宪法”的建议，再次派出大臣出洋考察宪政。此次考察英德日三国宪政大臣的品级规格虽然远逊首次的五大臣，但考察的目标却集中于宪政，“专就宪法一门，详细调查”。

清廷第二次派员出洋考察宪政，除了应对国内立宪派的舆论压力，也是为了具体实施君主立宪而向外国寻求借鉴。

清廷明诏宣示预备立宪以后，督抚岑春煊、袁世凯等奏请设立资政院和省谘议局，清廷相继下谕设立资政院和谘议局，并次第公布了资政院和谘议局章程及议员选举章程，使资政院和谘议局的筹设全面展开。

谘议局和资政院是清朝预备立宪的直接产物，面对资产阶级革命派和立宪派两方面的压力，以及帝国主义列强的政策，不得不舍弃某些固有的权力。在资政院中，议员们的政治立场，虽有顽固保守与坚持立宪的区别，但是他们都感到实行君主立宪政体已经势在必行。因此，或出于维护清廷的利益考虑，或为了谋求自身政治利益的扩展，都在进行筹组政党的活动，出现了“帝国宪政实进会”、“宪友会”、“辛亥俱乐部”等。这是两千多年来中国历史上从未有过之举。

资政院和谘议局可以对军国大事进行讨论表决，议员们可以辩论演说，而且允许旁听并通过报刊杂志报道，打破了专制政治决策的垄断性和神秘性，不同于传统封建性质的官僚机构，也区别于资产阶级性质的议会，具有一定的资产阶级民主政治色彩。

资政院和谘议局在立宪运动发展过程中，逐渐由“预立上下议院基础”的舆论机关向具有相对独立的政治机构转化，唤醒国民民主权利意识，鼓动民众参与国家政治生活，对于民主宪政运动的发展起了一定的促进作用，开辟了人民以和平方式向统治者直接要求政治权利和自由的民主时代，同时也揭穿了清廷的专制和腐败，暴露了晚清统治集团不情愿将宪政恩赐于人民的犹豫立场，有助于人们最终丢掉幻想，同情革命。各省谘议局的活动远较资政院轰轰烈烈，产生了强烈的政治影响，由其发起的拒债保路运动表现了坚决维护国家主权，反对列强的政治讹诈和经济掠夺的严正立场和爱国热情。

四

光绪三十四年八月初一日，清廷颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《逐年筹备宪政事宜清单》。

自秦王朝以来，皇权凌驾于法律之上，没有任何一部法典限制皇权，皇帝不会受王法约束。宪政编查馆和资政院在会奏《钦定宪法大纲》的奏折中明确提出：“宪法为君民所共守，自天子以至庶人，皆当率循，不容逾越。”①《辛亥革命》第4册，第33页。皇帝不得任意以命令更改、废止法律，由此确立了宪法作为国家根本大法的至高无上的地位，是对两千年之久的君主制度的某种程度的否定。《钦定宪法大纲》虽然贯穿了“大权统于朝廷”的保守原则，规定了种种君上大权，但都被限制在宪法范围之内，君主权力受到了约束。这是对皇帝固有的、无限的、绝对的权力的一种限定与制约。关于审判机关依法行使审判权、皇帝不得“以诏令随时更改”判决的规定，否定了皇帝掌握的生杀予夺的最高和最后的司法权。明确规定了臣民的权利与自由，尽管范围狭窄且有诸多限制，还是改变了民众单纯作为义务本位的状态，对于民众权利意识觉醒有着积极意义。

《钦定宪法大纲》在中国近代宪法史上是首创，由义务本位转向权利本位，由重君权转向重民权，是中国人法律观念的巨大变化，体现了近代宪政的要求，反映了改良维新与固守传统两种力量通过矛盾斗争与妥协退让取得的进步，以及中国本土法律文化与外来西方法律文化冲突与融合的结果，是中国近代法制文明的重要标志，其历史地位与作用应该予以肯定。

晚清立宪反映了世界趋势与历史潮流，具有很大进步性。

《钦定宪法大纲》《重大信条十九条》以及《资政院、谘议局章程》，是晚清预备立宪取得的重要成果，表现出了以宪法为法律体系的基石，以资产阶级某些民主形式和原则为基本内涵，以救亡图存、变法自强为追求目标的近代政治文明与法制文明。

从立宪派倡导西方议院制，至晚清自上而下实行预备立宪，经历了近半个世纪之久的历史发展过程。在生死存亡的压力下，清朝统治集团不得不在保守与开明、进步与反动的分界线上进行抉择，由此而形成了晚清预备立宪的曲折性、矛盾性和复杂性。

曾经被视为洪水猛兽、异端邪说的民主、自由、平等、宪法、三权分立等思想观念，逐渐由非法而合法，成为指导仿行宪政的理论依据。同时还为立宪派提供了号召民众、抨击政府、推进宪政的合法舞台——谘议局和资政院，彻底打破了清朝以严刑为后盾的结社之禁、集会之禁。

然而，西方先进的制度在中国发生变形，必须由此深入剖析晚清新政所出现的迂回曲折过程和种种怪异现象。大凡历史上嗜权如命的统治集团，顽固守旧，自私狭隘，为了维持自身利益，不惜一切代价，逆历史潮流而动，置国家和民族的利益于不顾，绝对不会自动放弃手中权力。正如《民报》所揭露的：如果清朝有力量“则可以以无道行之，不必假立宪之虚名也”。《重大信条十九条》的颁布，确立的是虚君立宪制，然而并未能拯救迅速覆亡的清朝。对此，立宪派不胜遗憾，他们怨怼清廷觉醒太晚了。梁启超在《新中国建设问题》一文中说：“今之皇室乃饮鸩以祈速死，甘自取亡，而更贻我中国以难题，使彼数年来稍有分毫交让精神，稍能布诚以待吾民，使所谓十九条信条者能于一年数月前发布其一、二……吾知吾民当不屑与较者，而无如始终不寤，直至人心尽去，举国皆敌，然后迫于要盟，以冀偷活而既晚矣。夫国家之建设组织，必以民众意响为归，民之所厌，虽与之天下岂能一朝居。呜呼，以万国经验最良之虚君共和制，吾国民熟知之，而今日殆无道以适用之，谁之罪也？是真可为长太息也。”①肯特《满清的逝世》。西方国家也感慨：“这些改革如果不是那样受到粗暴的遏抑，当已经一步一步地为中国建立了崭新的制度，而又不破坏中国所拥有的唯一力量：传统。”②比仑《世界历史的巨流》。

历史的变化总是十分诡异，人民翘首以盼君主立宪，对晚清新政寄予厚望，孰料最后“皇族内阁”粉墨登场，完全违背了立宪国家内阁官制的基本原则——“不许皇族充当国务大臣”，让人民大失所望，充分暴露了晚清统治集团那种竭力保存既得利益、不愿意变家天下为公天下、还政于民的自私、狭隘心理和态度。

世界潮流不可阻挡，晚清统治集团一方面想通过政治变革，让渡一部分权力，保存自己；另一方面，又害怕政治变革使得自己失去统治权力。他们的立场和态度直接决定政治变革的成败。与此同时，历史性的政治变革非常需要统治集团推动政治变革进程的眼界、胸襟、魄力以及全面驾驭控制局势的勇气、谋略、能力，而不是畏惧被时代抛弃，失去往昔权势，反复权衡计较利益得失，图谋私利，以至于对变革虚与委蛇，应付敷衍，犹豫不决，一再错失良机。变革的最佳时机一旦丧失，一切晚矣。晚清的政治变革最终没有挽救清朝的命运，没有避免清朝的灭亡，给后来的政治变革和政治变革领导者留下深刻的历史教训。