机构改革背景下地方政府应急管理机构变迁的走向

李永清

深圳在探索应急管理机构改革的过程中，曾两度引发热议:一次是2009年将市安监局划进市应急办，形成了应急管理大部制改革的“深圳模式”；一次是2016年1月，光明特大滑坡事故后不到1个月，又把市安监局从市应急办独立出来。短短7年时间，“深圳模式”的命运为何有如此变故?2018年3月《国务院机构改革方案》将国家安全生产监管总局等13个部门的相关职能予以整合，组建全新的应急管理部，深圳市安监局又面临何去何从的问题。分析深圳市应急管理机构变迁的原因，剖析其在实践中遭遇的困境，明确未来应急管理机构的走向具有重要的现实意义。

一、变迁的脉络

改革开放以来，深圳市应急管理机构演变经历了五个阶段。

（一）部门管理(1980—1997年)

1980年深圳经济特区成立后，与全国一样，深圳建立的是以部门为主的分类管理体制，①钟开斌：《从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变》，《中国行政管理》2014年第5期。应急管理职责分散在民政、卫生、公安、口岸等相关职能部门。1992年市政府办公厅下的市长专线办与市委市政府总值班室合署办公，配合市领导协调处置突发事件。这种针对单一灾种的应急管理机构在应对所设机构管理范围以内的突发事件时，各部门能各司其职、各负其责，应对有力。

（二）议事协调机构管理 (1998—2003年)

随着各级各类突发事件越来越具有综合性、复合型，为了解决跨部门、跨行业综合协调问题，深圳逐渐形成了由议事协调机构牵头的应急协调机制。1998年，成立了由市长任总指挥的市处置突发事件委员会，作为全市处置突发公共事件的最高层面的领导和指挥机构，该委员会先后设置了14个常设性应急协调指挥机构:市公安局110指挥中心、消防指挥中心、交通管理指挥中心、医疗急救中心、海上搜救分中心、三防指挥部、民防委员会、安全生产委员会、森林防火指挥部、供电指挥中心、供水指挥中心、燃气指挥中心、宝安公安分局指挥中心、龙岗公安分局指挥中心。

委员会的优点在于：一是具有很高的权威性，便于整合各种应急资源，强化应急管理的综合协调；二是可以实现常态与非常态的及时转换，突发事件发生时可以快速转化为临时指挥部。缺点在于：一是以任务为导向的议事协调机构，不是一个真正的实体性职能机构，因而对应急管理的日常工作无法顾及；二是决策效率不高，在紧急状态时很难满足应急管理快速反应的要求。

（三）常设性综合应急管理机构管理（2004—2008年)

2004年3月，全国最早的政府综合应急管理部门——深圳市应急指挥中心成立。

深圳市应急指挥中心（正局级）为市处置突发事件委员会（2010年更名为深圳市突发事件应急委员会，简称“市应急委”）的日常办事机构，直属市政府管理，主要负责全市重特大应急事件的综合协调和组织指挥工作。市应急指挥中心内设3个处室：信息综合处、应急指挥处（挂市委市政府总值班室牌子）、资源保障处。核定中心总编制20名。同时单独设置了市安监局、民防办（地震局）、三防办、森林防火办等部门。①深圳市人民政府办公厅：《深圳市人民政府办公厅印发深圳市应急指挥中心职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，发布文号： （深府办[2004]68号），深圳政府在线，2004年5月21日。特别是把市安监局（挂深圳市安全管理委员会办公室牌子）由原市经贸局内设的副局级机构改为单设正局级机构，为市政府主管安全生产（含危险化学品）综合监督管理的直属机构，综合管理全市安全生产工作。

（四）大应急管理机构阶段（2009—2015年)

2004年后，从中央到地方，一个依托于政府办公厅（室）的应急管理办公室发挥枢纽作用、以若干议事协调机构和联席会议制度为协调机制的、综合协调型应急管理新体制初步确立。

深圳又率先迈出一步，建立“大部制”的应急管理体制。2009年深圳“在全国率先整合应急救援、安全生产、防震减灾、人民防空职能”，②许勤：《坚持深圳质量深圳标准 争当全国应急管理工作排头兵》，《中国应急管理》2014年第10期。组建了由市政府办公厅归口联系的市应急管理办公室（加挂安全管理委员会办公室、安全生产监督管理局、民防委员会办公室、地震局牌子），市安监局划归市应急办，安委办的安全生产综合职能同时划入应急办，市安监局的工矿商贸企业及危化品安全生产监管等职责划入行业主管部门科工贸信委(后改为经贸信息委)和市计生委。深圳市形成了应急办综合协调、各行业主管单位各司其职的大应急管理体制。

人们对深圳把市安监局划归市应急办的做法褒贬不一。赞同者认为，大部制改革的重点应放在监督和管理的结合和分离上，从这个意义上讲，深圳开了个好头，裁判员不能兼职运动员，同样运动员也不能同时作裁判员，起码不能在一个项目内重叠。③张军：《从深圳安监改革思考安监定位》，中国安全生产网，2009年11月3日，http://www.cworksafety.com。反对者认为深圳不设专门的安监机构，不仅违反了国家的法律法规政策，本身就是一个重大隐患和缺陷，安全生产“五落实五到位”和“全覆盖”、属地监管等安全生产监管手段等更是一句空话。特别是深圳一些基层安监人员认为，改革削弱了安监部门力量，弱化了监管职能，如果未来区一级的政府机构改革中再把区安监局合并或划归，基层安全生产巡查队伍也像市安全生产执法监察支队一样解散，深圳安全生产形势将恶化到不堪设想的地步。

（五）重构机构（2016年1月至今）

2016年1月，《深圳市人民政府关于独立设置深圳市安全生产监督管理局的通知》，以市政府2016年一号文件的形式发布。该通知只有两项内容：一是将市安监局从市应急办分离出来，单独设置，为市政府工作部门，正局级建制。各个新区参照市里的做法，把安监机构单独设立起来。市安监局挂市安委办牌子。二是主要职责包括：划入市应急办承担的安全生产综合协调、宣传培训以及安全生产执法综合协调、监督检查职责;划入市经贸信息委承担的工矿商贸企业安全生产监督管理、危险化学品安全监督管理综合工作和烟花爆竹安全生产监督管理职责;划入市卫生计生委承担的作业场所职业卫生监督管理职责。

深圳的这一做法引起了激烈争论。有人给予高度评价，认为这是深圳强化安全生产管理职能迈出的重要一步；也有人认为这标志着应急管理大部制改革“深圳模式”的失败。

二、变迁的动力

回顾历史，可以发现2004年、2009年、2016年三个“时间点”对于理解深圳市应急管理机构变迁非常关键，这三个“时间点”为什么会成为“关键年”呢？是因为变迁动力让它们具有了“关键年”的特性。

（一）国家的引导力

中央政府的制度供给能力和意愿决定了应急管理机构的变迁方向和形式。应急管理机构改革由中央统一决策、统一部署，经过自上而下的行政管理体系，要求各级政府根据中央的文件精神自行进行，确保上下贯通，从这个意义上看，地方应急管理机构改革是规定动作。

对应急管理的引导。2003年对中国应急管理来说是一个特殊的年份。“非典”事件开启了我国全面推进应急管理体系建设的政策“引导之窗”，中央把制定修订应急预案和建立健全应急的体制、机制、法制（简称“一案三制”）摆上了重要议事日程，开始建立涵盖中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构。2006年4月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。国务院相关部门和各级地方政府也纷纷成立类似应急管理办事机构，并成立应急委员会等综合性领导机构。①闪淳昌：《“非典”后中国应急管理体系发生质的飞跃》，《行政管理改革》2010年第3期。

对大部制改革的引导。十七大报告中首提“探索实行职能有机统一的大部门制”，为未来行政管理体制改革指明了方向。从2008年开始，从中央到地方都在探索大部制，2009年深圳市应急办的成立，就是大部制改革浪潮中的一朵浪花。

（二）深圳的回应力

在应急管理机构改革中，地方政府既要高标准完成“规定动作”，又要因地制宜，探索创新出灵活机动、务实高效的“自选动作”。“自选动作”质量的高低，取决于地方政府回应力的强弱。

对应急管理弊端的回应。深圳经济特区成立以来发生的重特大突发事件，使深圳深切地感受到成立城市常设性综合应急管理机构的重要性。没有这样一个机构，发生重大突发事件时往往仓促组建临时班子，影响了预警反应的效率和决策的科学性，不利于市领导及时全面掌握情况，统一指挥协调。1997年，深圳市主要领导率团考察日本防灾减灾中心后提出，要按照国际惯例建设深圳城市应急指挥中心，此后，深圳也着手论证建立全市的应急指挥体系统，并出台了深圳市处置突发事件工作总预案，从机制上进一步理顺应急指挥机构的组织架构和运行规则。

2003年“非典”推动了应急管理机构健全工作。在当年3月的十届全国政协全会上，政协委员提出了《关于建议建立重大突发事件指挥中心的提案》（第0338号）。深圳市人大代表和政协委员书写议案提案，希望尽快建立权威高效统一的城市应急指挥机构。2003年9月全国政协副主席周铁农率应急机制建设调研组来深作专题调研，在赞扬深圳高度重视应急机制建设的同时，建议深圳尽快成立应急指挥中心。②应运而生的应急指挥中心：《深圳市落实议案提案加强应急机制建设纪实》，中国政府网。

市应急指挥中心成立后，在运作中出现了诸多问题：应急管理政出多门、多头管理，影响应急管理行政效率；影响了政府应对突发事件的快速反应能力；不利于应急资源的整合。为解决这些问题，2009年成立了应急办。

对重特大事故的回应。地方政府应急管理机构变迁的触发也有外生性的，源于某一事件集中暴露出应急管理存在的缺陷。2015年12月20日，光明新区红坳渣土受纳场发生特别重大滑坡事故，引起深圳市委、市政府对安全生产体制机制存在的问题进行深刻思考。

一是市应急办安全生产综合监管职能严重弱化。首先，市应急办多块牌子，一套人马，职能多达十多项，业务领域广、工作程序多，安全生产综合监管职能被边缘化，对下级安全生产监督和安全生产执法指导力度不足。其次，市应急办只是协调性机构，与处理安全生产监管事务的客观要求相比，它显得过于弱小，综合监管无抓手，在协调行业监管时往往力不从心。再次，原市安监局在2009年改革中只剩下了以前的一个“办公室”，其它的“工矿商贸处（原安监二处）”、“危化处（原安监三处）”已经“人随事走”去了“科工贸信委”，“执法检察处”被撤销，原市安全生产执法监察支队被整建制撤销，市应急办内部真正从事安监职能的处室只有两个。第四，改革后，原来是握紧拳头的安监队伍被分散到了多个部门，还有一些安监人员因种种原因在改革中调离了安监战线，削弱了本来就不强的安监力量。

二是深圳市安监机构与广东省和国家安监机构没有充分对接。原来市安监局与国家安监局和广东省安监局的关系，变成了市应急办与国家安监局和广东省安监局的关系，而同时市应急办还要处理与国家应急办和广东省应急办的关系，形成了“一对多”局面。按照“上下一条线”的对应方式，国家安监总局和广东省安监局的相关文件和事务到了深圳就会出现“断挡”，例如像“工矿商贸”和“危化品”等重要业务部门不在市应急办，而在经贸信息委，这给贯彻落实上级决策部署带来不利。

三是深圳市内部安监机构不“兼容”，部门、区、街道之间在安全监管方面不合拍。安监机构上下不一，职能不清，存在推诿、扯皮、不作为的问题，导致安全生产重点工作落实不到位。区一级安监机构设置五花八门，六个行政区仍保留了传统做法，均是单独设置安监机构，属于政府组成部门；但是安全监管任务繁重的四个新区，安监职能有的放在区经济服务局，有的放在区应急办。深圳市于2014年下半年对四个新区的安监机构和职能进行了调整，统一将安监职能转入应急办。一个市内部形成两套不同的安监机构，缺乏整体协同性，往往造成内部工作冲突、协调困难。

四是基层和末梢安全生产监管基础不牢，安全生产监管能力逐级衰减。首先，安监部门机构设置不规范。从机构性质来看，有行政编制，也有事业编制，还有混合编制。其次，安监人员配置严重不足，与“点多面广”的安监执法工作不相适应。再次，基层安监队伍建设水平和能力现状与实际需求不符。基层安监队伍不仅人员数量不能满足工作需要，而且安监执法人员特别是新招录的人员缺乏系统的法律知识和专业知识培训。

三、未来变迁需要解决的认识问题

应急管理部的成立，终结了学术界关于我国应急管理机构设置模式的其他选择。回到机构改革的现实层面，深圳市在仿制应急管理部模式“升级”应急办时，是否又要把安监局并入新成立的应急管理机构? 改革设计者需要且行且思。

（一）从落实国家总体安全观高度认识安监管理机构并入应急管理机构的必要性

应急管理机构改革需要解决的“真问题”是什么?《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出，要构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。国家总体安全要求对各方面的公共安全都要予以回应和监管，这就需要一个强有力的部门进行统筹。应急管理部的成立，解决了两个制约“统一领导、权责一致、权威高效”的“真问题”，符合国家总体安全的需要。

一是解决了应急管理机构“有位才能有为”问题。应急办没有被赋予足够的级别、权力和资源，与处理应急管理事务的客观要求相比，显得过于弱小。大多数应急办作为政府办公厅(室)下设的二级机构，比政府其他部门要低上一到两个层级。而由一个低层级机构来协调众多高层级的机构，“小马拉大车”之难可想而知。深圳市应急办虽然是一个独立的局级机构，但并非政府组成部门。成立应急管理部，标志着我国应急管理事务开始有一个强有力的核心部门总牵头。

二是解决了应急管理机构运作效率低问题。高效来自于应急管理机构强大的统筹协调能力。长期以来，应急管理机构碎片化严重，《中华人民共和国突发事件应对法》把突发事件主要分为四大类，规定了相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院办公厅(应急办) 总协调。此外，还有承担一定统筹协调职能的议事协调机构和专项指挥部。应急能力分散在各部门，叠床架屋、相互掣肘，体制优势没有得到彰显。应急管理部的成立体现了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化、协同、高效原则。它将分散在国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局等13个部门的资源和力量整合起来，有效贯通安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作，形成统一高效的应急管理体系。

（二）从安监职能能否更有效发挥来认识安监管理机构并入应急管理机构的正确性

成立应急管理部不是削弱而是强化了安监职能。应急管理部的具体职能和具体制度安排，都有利于安监职能的充分发挥。

一是原国家安监总局在应急管理部举足轻重。根据《国务院机构改革方案》，撤销国家安全生产监督管理总局，组建应急管理部。因此，新组建的应急管理部虽然整合13 个部委办的职责，但基本上以原国家安监总局为主体。10名部领导，有5位来自原国家安监总局。

二是应急管理部不仅保留了原国家安监总局的职能，还增加了新职能。《国务院机构改革方案》从两个方面对应急管理部安全生产监督管理的职责进行规定：第一，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，这是新增的；第二，负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理。从应急管理部的三定方案看，与安全生产监管有关的司就有危险化学品安全监督管理司、安全生产基础司、安全生产执法局、安全生产综合协调司。该部成立后，毫不放松地抓安全生产，坚决遏制重特大生产安全事故。每周一的工作例会都要研究安全生产问题。①丁怡婷：《人民日报专访应急管理部党组书记黄明：当好守夜人 筑牢安全线》，《人民日报》2018年4月18日。

三是有利于加强我国生产安全监管能力。从工作方式上说，安监部门是以追责、事故调查、督察检查为主要方式和手段，注重技术和细节而忽视宏观决策、宏观管理、协调指挥的局限性就十分明显；应急管理全过程所涉及的预防、预警监测、应急指挥、内外部协同、应急联动、恢复重建等都不是非常擅长。被整合的其他12个部门各有优势，有的部门在信息捕捉、传送上经验很丰富，有的部门在风险防控上做得很到位，有的部门在快速响应上达到了国际水准。应急管理部把这些部门组在一起，各自优势能叠加起来，从纵向上打通预防、准备、处置、评估、改进和缓解等各个阶段，从横向上无缝链接应急管理的各个切面，在工作上形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环，大大提高部门安全生产监管管理能力。

四是有利于提高安全生产监管专业精神和专业化水平，建设政治过硬、本领高强、能打胜仗的安全生产监管队伍。公安消防部队、武警森林部队转制后，和安全生产等应急救援队伍明确作为综合性常备应急骨干力量。公安消防部队、武警森林部队的专业素养较高，他们归入应急管理部后，就可以作为一个强大的常备力量存在。这就意味着这支重新组建的综合性应急救援国家队，将是高度职业化、专业化的应急救援队伍。