共建合作区域的反思——以深莞惠坪新清产业合作示范区为例

朱东山 王怀壮

近年来，随着城市的快速发展，深圳受土地面积制约愈发明显，在对老城区进行整改以进行城市更新的同时，正积极探索与周边地市建设合作区域谋求发展。早在2011年，深圳就与汕头在汕尾地区共同建设了深汕合作区，取得了阶段性的成绩。2018年4月21日，为响应国家粤港澳大湾区发展战略，拓宽发展空间，深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导在河源召开第十一次联席会议，明确了在新起点上共同谋划区域一体化新发展，规划建设深莞惠区域协同发展试验区。

一、深莞惠的空间基本状况

（一）深圳城市发展受空间制约愈发明显

深圳市下辖10个行政区（不含深汕合作区），总面积1997.27平方公里。深圳市统计局的数据显示，2016年深圳建成区面积已经达到923.25平方公里（早在2005年，全市陆地总面积50%的土地已划入基本生态控制线，共计974.5平方公里）。截至2017年末，深圳常住人口1252.83万人，其中户籍人口434.72万人，实际管理人口超过2000万，城市化率100%。这也意味着，深圳可供开发的土地空间已经基本饱和。缺地，成为深圳发展的最大瓶颈所在。

（二）深圳周边东莞、惠州等城市发展空间充足

与深圳相比，其周边的东莞、惠州等城市发展状况不及深圳，特别是惠州，还有很大的城市拓展空间。东莞是全国五个不设区的地级市之一，2016年常住人口826.14万人，下设4个街道，28个镇，总面积2465平方公里，其中建成区面积932平方公里，人口密度相对较小，《东莞市生态控制线管理规定》划定了占全市土地面积44.7%的市域生态线范围，包括全部林地在内共1103平方公里，城市可拓展面积还有430平方公里，还有较大的城市拓展空间；惠州城市化程度远不及深圳、东莞，辖区总面积11599平方公里，目前市区规划面积为2672平方公里，其中建成区面积仅为280.39平方公里，2016年末常住人口也只有477.50万人，城市发展还有很大的空间。

二、国内外知名的共建区域

（一）国际上知名的共建区域

“密尔沃基-7”（Milwaukee7，简称“M7”）成立于2005年，是由美国工业城市密尔沃基牵头建立的区域性经济发展组织，成员包括美国威斯康辛州东南部的七个县：密尔沃基、基诺沙、奥佐基等。整个地区共有约200万人口和五万家企业。组织成员把以往地区间的竞争关系转换为协调合作的方式，通过整合地区优势资源，建立区域性组织，打造优势产业集群并联合推出人才培养方案，共同打造“大密尔沃基地区”。这为区域协同发展提供了一个生动的案例。

早在1994年中国和新加坡就在经济合作区方面有过合作，也是值得深莞惠学习参考的一个案例。中新苏州工业园区为中国和新加坡两国政府的重要合作项目，行政区域面积288平方公里，下辖三个镇——娄葑、唯亭、胜浦（斜塘、车坊已并入娄葑，跨塘已并入唯亭），户籍人口约30万，其中，中新合作开发区规划面积80平方公里。新方除提供硬件投资外，愿意传输全部管理软件，在开发建设上采用合资和合作的方式进行，双方合作行使经济管理和社区管理权，中新双方设多层次的合作组织管理机构。2015年，苏州工业园区全年共实现地区生产总值2070亿元，在全市占比14.28%，公共财政预算收入257.2亿元，在全市占比16.48%；园区城镇居民人均可支配收入超5.6万元，高于全市的5.04万元。

（二）国内成功的共建区域

顺德清远(英德)经济合作区，这个规划面积36平方公里的园区，是目前广东省最具代表性的飞地园区。双方明确约定了合作区互利共赢的利益分成机制，合作区GDP、规模以上企业工业总产值和增加值、固定资产投资、税收地方留成部分（除土地开发、出让、转让等产生的契税、耕地占用税收入外）以及能源消耗等统计数据，由顺德区、清远英德对半分享(担)。截至目前，合作区（含集聚区）累计签约项目共104个，计划总投资416.318亿元，主要涵盖新型建材、新材料、机械装备等产业，其中亿元以上项目53个。2017年新引进项目27个，新增动工项目19个，新增投(试)产项目28个，完成工业投资41.6亿元，完成工业增加值28.8亿元，增长24.5%，对全市工业增长贡献率达到39.6%。

广佛肇（怀集）经济合作区是广佛肇三市立足自身优势，加快产业转型升级，实现广佛肇经济圈产业深度分工合作、优势互补、互利共赢、协同发展的重要抓手。广佛肇三市成立了合作区领导协调小组，由肇庆市市长担任组长，由肇庆市副市长任副组长并负责领导协调小组日常工作，并商请广州、佛山两市政府各指派一名负责同志任副组长。2017年，园区新增投产项目11个，完成市下达任务的137.5%；新增落地开工项目共20家，总投资17.10亿元；启动新建设通用厂房面积25.73万平方米，建成通用厂房16.89万平方米。园区总产值约51亿元，同比增速23.54%，怀集县2017年总产值中园区总产值占比达21.8%。

三、深莞惠坪新清试验区

（一）基本情况

2011年深圳、东莞、惠州三市签署了《关于推进深莞惠边界地区坪新清片区规划开发的合作框架协议》等文件，共同打造“坪新清”产业合作示范区。该区位于深圳龙岗坪地、惠州惠阳新圩、东莞清溪三地交界处，初步规划面积约55平方公里（坪地约10平方公里、新圩约40平方公里、清溪约5平方公里），将按照创智中心区、高端制造区、生态产业区、生态景观区、生活配套区等五大功能区进行规划布局。然而，由于环评未获得通过，园区建设搁浅。2012年，国际低碳城项目又将坪新清合作区拉回人们的视线，但因深莞惠各自的利益诉求不一样，行政区域的壁垒很难打破，合作区以深圳独自建设告终。

（二）无法推进的主要原因

一是成立的协调工作小组级别不够高，原三市成立的小组由三市的规土部门派出组成，只能就规划论规划，无法突破行政壁垒、跳出规划范畴解决利益冲突问题；二是区域选定没有考虑利益平衡，在区域划定初期主要以距离远近来确定，没有考虑到本市的发展意愿，如东莞清溪镇GDP在东莞34个镇排第12位，排名相对靠前，借助与深圳合作发展的迫切性较低； 三是三方合作协调统筹难度大，与一对一的合作相比，三方参与更容易产生三方的利益博弈而非合作关系，而且出现问题的时候，协调的难度成倍增加。

四、打造深莞惠共建合作区域的相关建议

（一）确立顶层合作机制，协商解决难题

一是成立专门的共管管委会，由三市共同派出管理人员；二是建立三市书记问题协商机制，定期举办联席会议解决重难点问题；三是三市共同出资成立国有企业，承担社会重难项目开发和建设；四是合作以深——莞和深——惠一对一合作为主，避免一对多带来的统筹困难。

（二）谨慎选定合作区域，以先导开发作为突破口

一是以契合各方利益作为出发点，选取东莞、惠州经济薄弱区域作为合作区域，在东莞建议选取桥头（在乡镇中GDP排名19位）、谢岗镇（排名31位），在惠州选取龙溪、沥林镇等落后的镇区；二是先行划定总体区域，形成区划概念，实际操作中以小范围的区域作为先导，特别是先以容易开发的区域、环境问题阻力小的区域合作为先导，产生示范效应，激发各方合作意愿。

（三）明确分成机制，避免“公地悲剧”

一是基础设施一律共同建设，非营利性公共设施由三方财政出资，盈利项目大部分采取PPP模式建设，吸引社会资本；二是财政税收存量归原地，增量按比例分成；三是争取省政策支持，政府考核的经济统计在省单独核算，但是在地方可以重复共享统计。

（四）加强交通设施互联互通

一是直接从深圳修建高速路直达合作区，打造福田——龙华（北站）——东莞东站——合作区（谢岗、桥头）中轴线大动脉；二是加强轨道交通连接，增设一条地铁从深圳北站出发，经东莞东站至桥头、龙溪镇，最终到达沥林镇，接连莞惠城轨，形成中心环线。