西藏天然林资源保护工程存在的问题与对策分析

冯 强，肖前辉，贺 鹏，李 锐

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

西藏自治区天然林资源保护工程实施以来，工程区森林资源得到了休养生息和很好的保护，森林覆盖率从2010年底的34.11%提高到34.74%，生态状况良好，森林资源、植物生境以及珍稀濒危野生动物重要栖息地得到了有效保护。森林生态系统提供的涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境、森林防护等七项服务功能效益在2016年总价值达到628.98亿元,较2010年底增加了90 645万元，且伴随着森林资源数量和质量的提高正在逐年增加[1]。天保工程的实施增加了当地农牧民的就业岗位，扩大了就业途径及增收渠道，提高了农牧民的收入。相关的森林管护、公益林建设、森林抚育等政策深入人心，农牧民群众森林保护意识不断提高。各项政策的落实，加之基础设施不断完善，工程区生态环境不断提高，社会发展环境不断优化、人居环境不断改善。西藏自治区天然林资源保护工程建设取得了一定的成效,但也存在一些问题，依据2017开展的西藏自治区天然林资源保护工程成效监测工作，分析现阶段工程建设存在的问题，探讨解决措施。

1 天保工程实施现状

1.1 天保一期概况

1998年，党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程(简称“天保工程”，下同)重大战略决策[2]， 1999年1月，西藏自治区政府决定在昌都地区江达、贡觉、芒康三县范围内全面停止天然林商品性采伐。2000年，按照国务院批准的《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》，西藏自治区正式启动了天然林资源保护一期工程，工程期限为2000―2010年。按照国家总体部署，天保工程一期以保护森林资源、提升森林生态功能为核心，围绕天保工程一期规划的任务目标，经过各级政府和林区广大干部职工的努力，落实工程措施，及时总结经验，着力破解难题，确保工程质量，取得了丰硕成果。

1.2 天保二期建设情况

在总结天保工程一期取得的综合效益及问题的基础之上，按照国家林业局的部署，2011年西藏自治区林业局会同自治区发改委、财政厅和人事社保厅批准了《西藏自治区天然林资源保护工程二期实施方案》，规划期限为2011―2020年。

1) 森林管护实施情况。①完善森林管护体系，西藏自治区建立了森林资源自治区级、市(地)、县(区)级、乡(镇)级管理机构，保证天保工程区森林资源管护、经营和建设的有序开展；②制定管护规章制度，各天保实施县根据本县的实际，制定了森林管护办法、护林员管理办法、管护人员考核、奖惩办法等规章制度，对护林员选拔、管护、奖惩进行严格的考核，加强管护队伍建设，提高森林管护能力和水平；③完善基础设施建设，2014年起，开始组建公益林专业管护队伍，修建专业管护站房，配备必要的通讯、交通、生活用具等设备，此外，积极组织安排森林管护标志牌建设工作，标志牌建设工作实行一村一牌制；④全面落实管护责任，各实施县都与乡镇签订责任状，与管护人员签订管护合同，明确基层单位和管护者的责任。

2) 木材限伐减产计划落实情况。西藏天然林保护工程一期，自治区已全面停止工程区天然林商品经 营性采伐，关闭了林区18家木材加工厂和3个木材交易市场。天保工程二期实施以来，继续停止天然林的商品性采伐，采伐指标逐年调减。工程区木材采伐许可严格按照申请、审批制度，严禁违规、超额申请，实行限量、限时、定点采伐。

3) 森林抚育任务完成情况。2011―2016年国家累计下达森林抚育任务6.72万hm2。各工程实施县严格按照项目要求和技术标准，抓抢时间，精心组织，2011年至2016年每年完成1.12万hm2中幼龄林抚育工作，下达的森林抚育任务全部完成。通过近几年的抚育工作，工程区的森林质量、林地生产力、森林生态功能等明显提高，效益显著。

4)公益林建设任务完成情况。2011―2016年度，公益林建设下达任务量为：人工造林873.48 hm2、封山育林13999.8 hm2，下达任务全部完成。

5)改善民生情况。随着天保工程二期建设的推进，工程区构建了完善的社会保障体系，提高了社会保险补助标准，改善了职工的收入。截止2016年末工程区在册职工基本养老、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险参险率100%。通过公益林建设、中幼龄林抚育、森林资源管护等工程项目每年给当地提供了2万多个就业机会，带动农牧民增收2000多万元。

6)监测体系建设情况。为了客观、科学地评价天保工程实施后项目区资源变化、生态及社会经济效益等情况，2016年西藏自治区林业厅决定开展西藏天保工程成效监测。并根据西藏天保工程区分布的地理环境条件，以科学、合理、具有可操作性的监测方法和指标体系为原则，确立了西藏天保工程成效动态监测体系，适时监测天保工程的各种效益，实现了天保工程管理系统化、动态化、科学化。

7)资金管理情况。2011―2016年，西藏自治区天保工程共投入资金62560.7万元，其中中央财政专项补助资金60650.7万元，中央基本建设资金1910万元。为提高财政资金的使用效益，西藏自治区各工程实施县严格按照财政部下发的《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》以及国家发改委、国家林业局下发的《天然林资源保护工程二期中央预算内投资专项管理办法(试行)》的规定执行。2016年自治区专门抽调精干力量，对3个工程实施县天保资金进行全面审计。

2 存在的问题

2.1 管理人员数量有限

天保工程二期，西藏自治区进行了天保工程管理机构改革，各工程实施单位都成立了独立的天保中心办，但受经济和人力资源条件的影响，各天保办管理人员数量有限，有的只有1～2人，难以适应天保工程二期新形势、新任务的需要，势必影响天保工程建设的正常开展。

2.2 管护人员素质不高

管护人员基本上都是当地农牧民群众，多数管护人员属于兼职情况，总体来看，森林管护人员文化教育程度底，大多数护林员不具备专业护林知识基础，对于现阶段的高新技术不会使用，在一定程度上影像了护林工作的有效开展。

2.3 基础设施薄弱

多年来，林区基础设施建设投入不足，资金配套少，目前，工程区普遍存在基础设施薄弱、专业设备不够齐备的问题；森林防火、病虫害防治等专业设备还不够完善。基础设施的薄弱是森林管理的不利因素，也是森林防火、全方位管护的潜在隐患。

2.4 公益林建设水平有待提高

工程区普遍存在技术指导人员不足的问题，加之参与造林的基本上是当地的农牧民，未接受过专业培训，在公益林建设中，造林施工人员未能按照造林技术规程进行造林，存在造林密度超出设计密度、造林地块与设计地块不符、造林方式不正确等现象，影响到造林苗木数量以及造林质量。另外，因公益林建设经费不足，造林后期管护工作不到位也影响到造林效果。

2.5 林业产业滞后

一是种植业发展缓慢，尚没形成规模。以核桃、葡萄、桃子、梨为主的经济林果，受海拔和气候的影响，种植范围仅限于金沙江和澜沧江沿岸平缓地带，加之投资少等原因，目前规模不大；二是养殖业起步晚。目前工程区形成规模化的养殖产业数量有限；三是对林副产品缺乏深加工，工程区林下资源较为丰富，有松茸菌、獐子菌、羊肚菌、木耳等珍贵菌类，目前基本处于以原材料初加工或粗加工为主，技术和工艺落后，经营方式粗放，原材料利用率极低，产品增值效益不明显，缺少生产水平高、市场竞争力强、联结带动农户能力强、具有一定规模的初加工或深加工企业。

2.6 缺乏生态系统监测定位观测站

森林除提供物质产品之外,还具有固碳释氧、保持水土、防风固沙等多种生态服务功能，对生态系统服务价值评估是体现森林生态效益的可靠依据[3]。天保工程实施后生态系统服务功能价值以及变化趋势等问题需要系统性的研究[4-5]。森林生态系统服务功能价值评估需要森林生态系统定位观测站提供技术和参数支撑，西藏天保工程区还没有建立森林生态系统定位观测站, 这主要是因为定位观测站建设没有资金和技术来源，目前工程区森林生态效益测算所采用的参数大多是全国或相似区域的数据，虽然可以反映本地区的生态效益但不够精确细致。

3 对策

3.1 完善人员配置，提高管理水平

一是根据林业主管部门人员数量及业务能力水平合理配备天保办干部职工，让其能够在适合的岗位上发挥出自身优势与特长；二是重视人才培养与使用，不定期参加有关天保事项的学习培训，严格干部职工的考核与管理，把干部职工的配备、培养和使用纳入队伍建设总体规划；三是通过招聘或是人事部门等渠道，引进政治素质好、专业知识高、工作经验丰富、工作能力强的人员到天保办来工作，以及招聘或安排一些林业专业的优秀大学生，解决部门人员不足、管理水平不高的问题。

3.2 提高管护费用，打造高水平管护队伍

针对护林员专业素质不高的问题，应加强培训工作，同时，要面向社会招聘专业护林员，以提高护林员整体素质水平。由于护林员的文化程度不同，要制定不同的培训方案，保证每个护林员都接受到专业知识培训[6]，考核上岗。

3.3 加大基础设施建设力度，切实保护森林资源

工程区基础设施建设相对落后，今后的工作中，要加大基础建设的投入。一是完善林区交通、供水、供电设施，改善居民的生活条件提高其生活质量；二是加强森林防火基础设施建设，完善森林防火监测预警、扑救指挥、防火阻隔等系统建设，提高预防和扑救森林火灾的综合能力；三是完善林业有害生物监测预警平台、应急防控指挥体系、地面防治设施设备、应急防治物资储备库等防治灾减灾体系平台和基础实施建设，提高森林病虫害防治能力。

3.4 重视公益林建设，确保公益林建设成效

工程区各实施县要强化造林质量管理，实行技术指导和监督责任制。一是加强对基层林业工作人员的选拔及技术培训，提高他们的人员数量及业务素质；二是公益林建设实际操作过程中，必须严格按施工作业设计施工，县、乡两级林业技术人员实行技术指导监督责任制；三是必须加强种苗生产管理，严格苗木质量监督，保证造林成活效果。

另外加大公益林建设后期管护资金投入，完成造林和封育工作后要及时管护，按时除草、松土、浇水，适时补植，加强病虫害等灾害监测，采取一切必要的管护手段确保造林成效。

3.5 加大扶持力度，助推林业产业发展

一是加快产业结构调整步伐。把天然林保护工程与产业结构调整相结合，抓住天然林保护工程对促进产业结构调整带来的契机，在坚持生态优先的前提下，找准产业结构调整的突破口，大力发展生态型经济林，拓宽林农及职工的新路子；二是加快适合高原种植的经济林、木本油料树种的培育，以及本土原有树种的培育推广，为林果成活率和资金使用效益提供保障；三是加大经济林及木本油料林木种植的扶持力度，积极争取上级资金投入，并提供相应技术保障，带动农牧民群众的种植积极性；四是在条件有利的地区推广扶持藏鸡、藏猪等禽畜养殖业，提高当地农牧民的收入水平；五是通过引进先进的公司或与公司合作的方式对食用野生菌和野菜类进行深加工，远销各地，促进当地经济的发展和进步， 实现区域经济的可持续发展。

3.6 建立森林生态定位观测站，提高生态效益监测水平

西藏天保工程区位于长江上游金沙江流域，金沙江在工程区长度509 km，区域内天然林资源丰富，这部分宝贵的天然林森林资源对金沙江流域的生态系统服务功能发挥着巨大的作用，构成了长江上游地区牢固的天然绿色屏障，生态地位十分重要。在当地建立森林生态定位观测站，对工程区森林生态系统服务功能效益进行系统性的研究，对工程区乃至我国整个西南地区的生态研究具有重要意义。林业主管部门应积极申请经费及技术力量，尽快建立长江上游金沙江流域的西藏天保工程区森林生态定位观测站，更加合理细致的开展区域森林生态效益监测与评估，为区域生态建设做出积极贡献。