检察院提起环境民事公益诉讼制度争议探究<br/>——结合《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

检察院提起环境民事公益诉讼制度争议探究
——结合《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

2018-01-25李冰

山西青年 2018年3期

李冰

(山西财经大学，山西太原 030006)

一、检察机关提起环境民事公益诉讼现状

(一)检察机关提起环境公益诉讼的立法现状

2013年新《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，旧民诉法对环境保护都只是做出概括性的规定，没有规定提起的主体，对起诉主体的规定也比较模糊。《环保法》赋予社会环保组织有民事公益诉讼主体资格，对于检察机关的诉讼主体资格没有作出明确规定。[1]2015年最高院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释突出了对环境公益诉讼的重视。2015年最高法院发布了《关于适用<民事诉讼法>的解释》，其中具有可操作性的规定有：公益诉讼的受理条件、管辖和审理等。

(二)检察机关提起环境民事公益诉讼的政策现状

中央在2015年审议通过了关于检察机关提起公益诉讼改革的《试点方案》，7月出台了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权决定的出台是检察机关在全国13个省提起公益诉讼试点工作正式启动的标志。最高检在2016年出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，同年2月最高院出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，该办法对检察机关提起环境公益诉讼的起诉条件、诉讼法律地位、诉权等大致作了规定。《试点方案》表明我国民事公益诉讼上升到了一个更高的发展阶段，但是其中缺乏具体程序的规定，我们应该结合实践中出现的复杂问题对程序上该如何完善作进一步详细和认真的研究。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼的分析

(一)检察机关在环境民事公益诉讼中诉讼地位的争议

环境民事公益诉讼中对检察机关诉讼地位有原告、法律监督、双重身份三种看法。本文认为上述学说中“双重身份”说比较合理，因为它既没有破坏传统的民诉程序构造，又符合检察机关的监督职能。检察机关的起诉行为，与私益无关，而是作为环境公益的代表人，故不应是“原告”，应是“公益诉讼人”。[2]即使在公益诉讼中，检察机关也应当履行其法律监督职责。《试点方案》把检察机关的地位定位于具有特殊地位的“公益诉讼人”并以此提起诉讼，检察机关作为环境公益的代表提起诉讼，与案件没有直接利害关系，是对民诉法直接利害关系原则的突破，这一地位表明其在诉讼中不仅是参加人，更享有实体的诉讼权利。

(二)检察机关和环保组织的起诉顺位

关于环境民事公益诉讼的起诉主体范围，有开放主体说、限定多元说、一元说。本文认为开放主体说会导致诉权冲突和诉讼秩序混乱，一元说会导致环保组织压力较大。因此，限定多元说把起诉主体范围限定在检察机关和环保组织中更合理。

如果检察机关和环保组织对同一个环境侵权案件中都可以提起环境民事公益诉讼，那哪个主体先提起呢？立法对此没有作规定。对其顺位问题，本文认为：环保组织是优先于检察机关的起诉者。原因：首先，环保组织是法律唯一授予权利起诉者；其次，环保组织是以保护生态环境为目的的组织；再次，环保组织有比较好的群众基础，与群众沟通会更加顺畅。[3]检察机关提起诉讼的顺序应该在环保组织之后，其起诉的作用是保护环境公益的最后一条防线，当别的环境民事公益诉讼的主体比如个人、社会组织等不能起诉或者用尽其他救济方式的情况下，检察机关才能作为主体向法院起诉，运用法律手段起到救济环境的最后一道屏障。规定环保组织起诉顺序优先于检察机关，同时有利于检察机关以更灵活的方式参与诉讼，为环保组织起诉提供专业方面指导。由于其不是直接的起诉者，因此能够通过支持起诉或督促起诉的方式参与诉讼。

(三)检察机关提起环境民事公益诉讼设置前置程序问题

最高检《实施办法》中对诉前程序作出了规定，要求检察机关在提起诉讼需要满足一个前置条件，就是要督促有资格的环保组织起诉，出具督促起诉意见书。环保组织可以向检察机关提出支持起诉，此时检察机关就要辅助环保组织处理环境公益诉讼案件，如果环保组织仍未起诉，让环境公益意志处在受损害状态的，检察机关才能以公益诉讼人的身份提起环境公益诉讼。一些持反对意见的看法也是有相应根据的，如果我们适当地运用环境公益诉讼的前置程序，对我国完善环境公益诉讼制度是有好处的。本文认为，设置相应的前置程序是可以行的通的，公益诉讼里“穷尽权利救济”原则要求我们能用前置程序就不要随意启动司法程序。《试点方案》有关于前置程序的规定，其初衷是要节约司法资源，把检察机关放在最后，但出现的问题是不管最终督促成功还是失败，最后还得由检察机关来提起诉讼，反而造成了规定的无效性。