基于内涵认识的“三社联动”实践问题梳理*

张 雪 赵 华

(沈阳大学，辽宁 沈阳 110044)

改革开放后，随着单位制社会解体，原来由单位提供个人衣食住行等所有资源，包办个人生老病死的福利模式不复存在。单位转移出来的各种服务，如教育、医疗、后勤保障等，转移到社区层面，迫切要求由社区中的各种组织来承接，城市管理中的社区功能不断扩大。同时在“政社分工”的大背景下，政府通过权力下移，把大量的管理职能从市、区级政府下放给社区。社区成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。上海市最早在推进社区社会工作试点时提出“三社联动”这一概念，作为政府主导、实践先行的基层社区治理模式——“三社联动”一经提出就在各地得到广泛响应和关注。目前学界和政府文件中关于“三社联动”概念有较多应用，“三社”较多的认为是社区、社会组织、社工的合称。但实际上关于“三社”内涵还未达成一致，我国社会工作理论与实务专家王思斌教授曾指出，由于各地对三社联动内容的理解不同，工作各有重点，所以怎样联、怎样动也各有自己的看法。本文拟从内涵理解角度梳理“三社联动”实践出现的一些问题入手，为“三社联动”实践提供些微启示。

一、社区——重视社区平台静态场域建设，忽视其“三社联动”中的行动主体地位

社区概念最早是由德国学者滕尼斯提出，他认为社区是基于人们长期生活在同一地区的自然选择，而形成具有共同的情感、价值观及较强人口同质性的社会共同体，具有内在互动关系与文化维持力的地域性，是一种特殊的场域。在以往“三社联动”提法中多提到“以社区为平台”，将社区简单定位成“三社联动”开展中的静态背景和场域，忽视了社区在“三社联动”中的行动主体地位。如果只将社区视为静态平台，就容易落入单纯注重社区外部物质环境及硬件建设的陷阱。

2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”作为共同体的社区不仅仅是一个一个简单的静态空间，还包括生活在这一地域空间的居民以及地域管辖者。以往“三社联动”实践中提到社区居民单纯为社区服务的享用者，社区居民在“三社联动”中的参与缺位，各地的“三社联动”实践普遍过于倚重社区干部、专门化组织与专业社工，社区居民的参与严重不足，社区就“活”不起来。较少将社区居民以及地域管辖者与社会组织、社工放在参与社区建设同一纬度下考察，而忽视了社区作为“三社联动”行动主体的地位。

我们应该将社区视为“三社联动”中的行动主体，将社区置于社会组织、社工同一维度下考量，为推动致力于共同体建设的社区建设服务。

二、社会组织——单纯强调法定意义社会组织发展，忽视社区自组织在“三社联动”中重要作用

社会组织作为既不同于政府，又区别于市场的一种社会力量，在我国有多年发展。曾被称为非政府组织、第三部门、民间组织等，2006年统一更名为“社会组织”。在民政部门注册管理的社会组织主要有三大类：社会团体、民办非企业单位、基金会。以沈阳、上海为例，笔者在2017年4月通过沈阳市社会组织网年检系统查询，2015年年检单位社会团体共645个，民办非企业2032个，基金会0个；上海截至2017年2月社会团体共4009个，民办非企业9961个，基金会356个，通过数据可以看到在实践中各地区社会组织发展程度有很大不同。

在以往的“三社联动”研究中，均承认社会组织载体作用。实践上单纯照搬上海等先进地区经验，关注法定社会组织的孵化和引入，忽视了社区自组织的建设。社区自组织一般在所在地区民政以社区社会组织名义进行备案登记管理，与法定社会组织相比关注度较低。实践发现，仅通过现有社会法人社会组织、调动、服务社区居民，收效不如预期。同时由于上级部门指标是引入与孵化压力的存在，照成社区基层管辖事务的增加，使其对社区自组织建设产生惰性影响。

社区自组织类型的社团组织，形式灵活、活动多样，起到为社区居民由“单位人”向“社会人”转变中的桥梁作用。“三社联动”实践中，应重视社区自组织与法定社会组织的协同发展，遵循社会组织多元化的特点，从狭义社会组织范畴理解转向广义的社会组织范畴解读。

三、社工——重视社工人员职位配备，忽视“三社联动”中社会工作理念与工作方法植入

社工的内涵是“三社联动”中争议最大的一项。因为社工既可指通过资格考试的社会工作专业人才，也可以作为社会工作的代名词。在2017年7月浙江省民政厅率先出台了全国首个推动“三社联动”的专项政策文件中，将“三社联动”定义为“在党和政府的领导下，统筹协调、整体运作社区建设、社会组织建设和社会工作，使之相互支持、渗透融合，从而充分激发社会组织活力，有效开展社会工作，解决社区问题，完善社区治理的过程”。而2015年12月，北京市民政局的《北京市民政局关于加快“三社联动”推动基层社会治理创新的意见》中，指出“三社联动”机制是“以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的联动服务机制”。

在各地“三社联动”文件及社区社会工作推进工作会议中，都会或多或少的提到专业社工配备的问题，民政部社会工作司也在2011年9月起正式启用社会工作者登记信息系统。其实际还是希望在社会基层治理中将社会工作的专业理念和专业方法渗入其中。现有的社会工作人才队伍主要由两部分构成，一部分是高校社会工作专业毕业生构成的社会工作者，另一部分是机构和体制内的社区工作人员通过全国社会工作者职业考试认证的社区工作者。有学者发现社会专业背景的人员与原有社会工作人员这两个群体，在现有的社区服务和社区建设实践中存在“疏离化”现象。社区体制内社工，接受体制内的相关培训的社会工作人才，在现实工作岗位上受事务性工作压力，不能将社会工作专业价值理念、专业方法和技术贯穿于自己工作始终。我国现在有300多所高校开办社会工作本科教育，每年毕业社会工作专业人才3万余人，但由于薪资、民办社工机构发展不足等其他择业因素影响，具有社会工作专业背景人才流失较大。笔者在社区调研中发现，沈阳民政局每年都对社区工作人员开展网络课培训，并从2016年开始了全能社工考试，但在专业理念贯彻层面存在“学是学、做是做”的两层皮现象。

“三社联动”中社工不单指通过全国社会工作者职业考试认证的各类人员的参与，而是在联动实践中以社会工作为服务手段，将社会工作价值理念和专业工作方法植入现有工作。

四、联动——购买牵引力不足，联动变管理非伙伴难同行

“三社联动”是社会多元服务供给方式在社区实现的一种新型社会治理模式和全新的社会动员机制，实践中需要政府购买社会服务的实践开展为牵引的联动。政府购买社会服务牵引下的“三社联动”，是现阶段我国从中央集权的、国家全面控制社会的“总体性社会”，向公民自组织、自治秩序的社会转型的要求，是政府由原来的“社会管理”变为“社会治理”的角色转换。政府要从“全能政府”向“有限责任政府”转变，转移出来的部门政府职能由社会组织来实现是最合适的。但现实是多地政府购买社会服务工作进展不畅，一些指导和规范性文件迟迟不能出台，配套资金迟迟不能到位，政府购买社会服务资金用于购买专业社会工作服务比例低等问题，最终的结果就是在“三社联动”中出现牵引力不足的情况。

服务购买者(政府)、使用者(社区居民)和提供者(社会组织)联动中不可或缺，应该成为同向而行的伙伴，在各自的位子上发挥作用。前面社区居民在联动中缺位的问题已经谈过，这里不再赘述。在处理社会组织和政府的关系时，过多地体现出了政府对社会组织的“管理”，具有强烈的行政法倾向。有些地方政府在“三社联动”实践过程中，过度包办，强调对权力的高度掌控，既让“三社”联动，同时也管着“三社”怎样动，让其遵照政府意志而“动”，使“三社”缺乏应有的自主性，将“三社联动”变为“三社管理”。由此，“三社联动”成了地方政府强化社区管控的工具和手段，失去了其应有的价值与意义。

解决“三社联动”牵引力不足的问题，需要加快政府购买社会服务进程，为购买专业社会工作配套资金，尝试民营资本共同参与。要实现“三社联动”的动力不竭、同向而行，必须构建政府、社会组织、居民间的平等伙伴关系，实现共同缔造下的“三社联动”。