论监察法是夺取反腐败斗争压倒性胜利的坚强有力保障

陶进华

(中共成都市委党校，四川 成都 610110)

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大战略部署。全国人大十三届一次会议审议通过的中华人民共和国监察法，是深化国家监察体制改革的重要成果，为构建集中统一、权威高效的国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，确保反腐败工作夺取压倒性胜利提供了坚强有力保障。认真分析理解监察法是为反腐败工作夺取压倒性胜利提供的坚强有力保障，对于深入学习、了解和理解监察法，准确运用监察法，真正实现制度优势、组织优势向治理效能转化，夺取反腐败斗争压倒性胜利直至最后胜利具有重要意义。

一、监察法强化了党对反腐败工作的集中统一领导，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强的政治保障

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。有党的领导才有中国强盛、民族复兴、人民幸福。习近平总书记旗帜鲜明地指出，我们最大的国情和党情是什么？就是中国共产党在中国是领导一切的，任何改革都必须有利于坚持和加强党的领导。因此监察法第二条明确规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，“主要目的是旗帜鲜明地宣示党的领导，贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实党的十九大精神，体现了“四个意识”，彰显了“四个自信”，有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。”[1]

为了加强党对国家监察的领导，在总结改革开放以来反腐败斗争的经验教训和监察体制改革试点的基础上，面对反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但依然严峻复杂的局面，以习近平同志为核心的党中央亲自部署、安排和指导监察体制改革试点和监察法的制定，切实把作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分的习近平关于监察体制改革的一系列重要思想融入其中，把党的意志变为国家意志，为监察法提供了魂和纲。

不仅如此，还让新设立监察委员会与纪委合署办公，一方面实现了党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。监察法是国家反腐败立法，监察委员会是国家反腐败机构，不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机构。监察委员会作为政治机关，政治属性是第一属性、根本属性，必须始终把讲政治放在第一位，代表党和国家对公权力进行强有力的监督。另一方面着力解决反腐败“九龙治水”的问题，把拳头攥起来，把执纪和执法贯通起来，汇聚反腐败斗争强大合力，加强党对反腐败工作的统一领导，对于合署办公，中纪委监察部的权威解释就是“通过纪委和监委合署办公，能够有效破解反腐败体制机制不畅、资源力量分散的困境。一是反腐败决策指挥体系更加集中统一。作为专门的反腐败工作机构的各级监察委员会，在党委的统一决策、统一指挥下开展工作，既实现对公职人员的全面监察、又重点加强对一把手、“关键少数”的监督，党对反腐败工作的领导更加坚强有力。二是反腐败资源力量更加集中统一。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪机构和人员，使反腐败的工作力量更加集中、配置更加合理，实现“1+1>2”。三是反腐败手段措施更加集中统一。把纪委执纪审查实践中运用的手段和法律法规规定的调查措施结合起来，使监察手段更加丰富、多元，为惩治腐败提供重要保障。

纪委、监委合署办公，构建起党统一领导下的反腐败工作体制机制，必将巩固发展已经形成的反腐败斗争压倒性态势，进一步赢得党心民心，厚植党执政的政治基础。”[2]

总之，加强党对反腐败工作的统一领导，就意味着“党管干部不仅管干部的培养、提拔、使用，还要对干部进行教育、管理、监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。党的十八大以来，正是在党的坚强领导下，反腐败斗争才形成压倒性态势并巩固发展。”[3]

二、监察法为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强的法治保障

从历史上看，党的反腐败斗争基本上属于运动反腐和权力反腐的范畴，加上过去由于发展市场经济，大规模城镇化、工业化，实行对外开放，社会加速转型，社会观念和利益出现多元化发展，特别是党在长期执政的情况下，出现了管党治党宽松软的问题，导致腐败问题愈演愈烈，人民群众强烈不满。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央以强烈的责任感和使命感，以宁愿得罪千百个腐败分子，绝不得罪13亿多中国人民的坚定勇气，毅然开启了正风肃纪，反腐倡廉的伟大斗争，赢得了党心民心，党风政风和社会风气为之一新并逐步走上了制度反腐、法治反腐的道路。

在认真总结过去反腐败斗争经验教训和努力借鉴古今中外的治理腐败成败得失的基础上，通过监察法实现反腐败工作的法治化，开启了法治化反腐的新征程。

(一)将反腐败工作主体法治化，解决长期制约的反腐的法治难题

国家监察体制改革前，反腐败工作存在如下问题：一是反腐败力量分散，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，表现为纪检机关依照党规党纪对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照《行政监察法》对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照《刑事诉讼法》对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，具体工作中存在纪法衔接不畅、九龙治水、力量分散、合力不够等问题，甚至出现“带着党籍进监狱”的现象。二是纪委反腐面临一些挑战，比如纪委调查获取的证据不能在司法程序中使用，必须在检察机关进行转换才能使用，既影响了反腐效率，又让被调查人翻供多了机会，徒增反腐成本。又比如，反腐败的“两规”措施面临合法性难题。因为宪法第三十七条明确规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第五条规定“……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”依据党内规范性文件而采取的“两规”反腐败调查措施，面对严峻复杂的反腐败斗争形势，虽然有正当性，但确有合法性问题，且随之产生程序、期限、监督制约与人权保障等问题，有违党必须在宪法和法律范围内活动的原则。

国家监察体制改革通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等反腐败资源力量，设立监察委员会，并与纪委合署办公，既设立了法定的反腐败专门机关，将我国的监察体制从行政监察体制转变为独立的异体的国家监察体制，又形成了监督合力，增强了监督实效，贯通执纪和执法，让制度优势、组织优势转化为治理效能，为反腐败斗争提供了长期可持续有力量的反腐败工作法治主体。

(二)将反腐败对象法治化，补齐国家监察的短板

国家监察体制改革前，在全面依法治国，全面从严治党的背景下，党内监督全面加强，党内监督全覆盖已经实现。然而，原行政监察法的监察对象主要是行政机关及其工作人员，范围过窄。一者不能含涉人大、政协、法院、检察院等机关的公职人员。二者无法含涉农村基层自治组织和国有企业等履行公共事务与公共财产管理职责的人员，特别是在这些人如果不是中共党员的情况下，更难以处理。还有纪委查违纪违规，检察院查职务犯罪，公职人员的一般违法无人处理，导致出现许多党员干部不查都是“好同志”，一查都是“阶下囚”的普遍现象，从而出现党内监督加强，国家监督有空白的短板和漏洞的尴尬。“国家监察体制改革根据我国的政治体制和文化特征，秉持以人民为中心的思想，明确要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察对象扩大到包括人大政协等在内的公职人员，实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。监察法第一条与第三条分别规定：“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”，对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察”[4]，填补了违纪违规到严重违法犯罪之间的大片监督空白。

监察法第十五条对此进行了具体化，规定对公务员、法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、国有企业管理人员、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员、其他依法履行公职的人员等六类人员全面纳入监察，还可依法对有行贿和共同犯罪行为的非公职人员采取留置等调查措施，补齐了国家监察短板和漏洞，不仅增强了国家监察工作的震慑力与公信力、针对性和可操作性，而且实现了反腐败工作向基层延伸、全力消除群众身边的微腐败等问题，补齐反腐败工作的最后一公里。

(三)将反腐败措施法治化，解决了长期困扰我们的“两规”反腐败措施受人诟病的法治难题，强化了反腐败措施的效能

十九大报告明确指出，“要健全党和国家的监察制度，组建国家、省、市、县的监察委员会，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。随即《监察法》规定了国家监察委员会的监察权限和调查手段，包括由监察机关决定和实施的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，以及由监察机关严格审批、交由有关机关执行的技术调查、通缉、限制出境等措施，明确这些措施的使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等，保证监察机关履行职责，实现监察工作规范化、程序化、法治化。

上述措施中，用留置取代“两规”措施，解决了长期困扰反腐败的法治难题，是一项重要的制度创新，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现，是法治建设的重大进步。因为留置是一种限制人身自由的措施，必须规范其使用，防止其滥用。监察法对留置的使用条件、审批程序、场所、期限等都作出了相应规定。如，明确监察机关采取留置措施，应当经纪委监委集体研究决定。留置时间总共不得超过六个月。监察机关应当为被留置人员提供基本的饮食、休息、安全和医疗服务等人权保障。

让反腐败措施法治化，让监察委员会的法定权力受到党委、人大、司法和社会的监督制约，不仅把反腐败的权力控制在制度的笼子里，而且实现了对被调查人员的人权保障，是法治的进步，社会的进步，更是党在对反腐败斗争形势依然严峻复杂、长期艰巨的清醒认识背景下，加强党和国家监督，跳出权力反腐怪圈和历史周期率，实现党和国家长治久安的远见卓识和坚定努力。

只要我们以十九大精神为指引，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，认真学习宣传贯彻落实监察法，充分发挥国家监察委政治机关的功能，充分运用法治思维和法治方式反腐败，在伟大光荣正确的中国共产党领导下，我们一定能夺取反腐败斗争压倒性胜利直至取得最后胜利。