生态公益林建设的政策支持体系分析

陈德旺

摘要：指出了在森林分类经营方面，生态公益林的建设占据重要地位，但现阶段生态公益林的建设始终不具备相关政策的支持，问题与困难较为突出。基于此，以Z省林业的重点县作为研究对象，针对生态公益林的建设与发展过程展开了相应的阐述，分析了其中存在的问题与原因，提出了其政策支持体系构建的途径，以期对积极构建生态公益林建设政策支持体系提供参考。

关键词：生态公益林;建设;政策支持体系

中图分类号：S7

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）01-0025-02

1 引言

生态公益林最基本的功能就是森林生态，可以获取更为可观的生态效益，承担气候调节、防风固沙、防治污染以及净化空气等诸多责任。为进一步研究并了解生态公益林建设的狀况，以Z省作为研究对象，对各林业重点县展开了调查与研究，针对存在的问题提出有效的完善措施，确保生态公益林的建设有政策作为重要支持。

2 Z省生态公益林的建设问题解构

2.1 生态公益林补助政策有待完善

在对Z省林业重点县进行参与式访谈的基础上，根据最终的结果可以了解到：①生态公益林补助资金并不充足。林业重点县将近20%的生态公益林在补助资金方面并不充足。而国家级别生态公益林每亩补助5元的情况也并不常见，所占比重为49.5%。②资金分配效果并不合理。在补助资金当中，每亩补助5元，其中只有3.5元是直接向村镇拨款，并应用在支付管护工作人员薪酬方面，但未对乡镇公益林的基础建设资金需求予以考虑[1]。这样一来，管护工作人员薪酬偏高，但在企业方面，资金缺乏现象十分明显。③生态公益林受益地区与单位，甚至是个人并未履行上交公益林补助金义务。④政府的作用发挥效果不理想，难以贯彻落实重要生态区域管理工作，且生态公益林生态效益与农民利益矛盾始终存在。

2.2 管理机制不科学

在实际调查的过程中发现，森林资源管理政策的落实效果并不理想，没有高度重视破坏生态公益林的处罚情况，并未深入追究破坏森林资源的相关事件，在保护森林资源方面也始终处于被动状态。另外，部分区域管理机制与管理工作人员严重缺失，特别是农户所经营的公益林，根据所反映的内容，可以了解到农户并不具备保护森林资源的能力。

2.3 农民主观能动性难以发挥

在调查农户过程中发现，农民对于生态公益林建设的了解并不全面。究其原因，具体表现在以下几个方面：①农民整体素质水平无法与森林分类经营实际需求相适应;②宣传工作效果不明显，致使绝大部分人难以正确认知生态公益林的重要作用;③山区部分农民的环境保护观念相对淡薄。很多农民认为，生态公益林建设和自身利益关系并不紧密，并没有深入了解生态公益林建设在环境保护中的作用[2]。

以上问题始终存在，必然会对生态公益林建设以及发展带来负面的影响。此时，结合实际调查所获得的资料内容分析，现阶段，与生态公益林建设相关的政策支持仍有待完善，所以，生态公益林发展必须具备健全且完整的政策支持体系。

3 Z省对于生态公益林建设的政策支持研究

3.1 政策支持情况

Z省省政府计划每年对生态公益林补助资金为5000万元，而国家级的生态公益林，补助的标准则是105元/km²，而省级生态公益林补助标准为30元/km²，如果资金不充足，县市需承担财政补足的责任。另外，县市级别生态公益林需要交由各级政府来解决。由此可见，Z省内个区域对于生态公益林的建设都十分重视，并针对实际情况制定相关政策与措施。

3.2 生态公益林政策缺陷

（1）生态公益林的建设不具备充足的经济动力。对于Z省来讲，生态公益林所需补助资金要超过省财政计划拨款3倍以上。另外，很多省级与县市级的生态公益林，其补助资金尚未到位。在这种情况下，农户在生态公益林建设方面的积极性与主动性很容易受影响，不利于生态公益林的全面建设。

（2）补助资金监督与管理机制的缺失。在《森林生态效益补助资金管理办法》内容中明确指出，资金的主要用途就是建设并管理生态公益林，确保专款专用，不允许随意挪用。然而，在实践过程中，将更多精力放在资金分配方面，而并未严格监督并管理资金使用的情况。这样一来，经营者所遭受的损失很难获取有效地补偿。

（3）难以充分彰显经营者个人意愿。在《生态公益林认定办法》内容中指出，生态公益林的规划需始终遵循自愿有偿的基本原则。但是，省内各区域林业主管部门在建设生态公益林方面始终将行政方式作为重点，并未高度重视农户参与权的行使。在实际调查过程中发现，绝大多数农户并没有意识到个人所经营的公益林被划定成生态公益林[3]。由此可见，农户自身的意愿并没有通过生态公益林的规划体现出来。

4 生态公益林建设的政策支持体系构建途径

4.1 生态公益林政策支持体系目标与原则的确定

（1）政策支持体系目标的设置。生态公益林的建设是生态公益林政策支持体系最主要的目标，能够将生态公益林综合效益充分发挥出来，以达到生态公益林可持续经营的目的。

（2）政策支持体系基本原则。首先，因地制宜原则。各地区生态公益林建设会受到自然条件、生态环境与特点因素的脆弱程度影响，必须保证和各地区具体状况有效融合。其次，自愿原则。在政策支持体系构建过程中，一定要对林农自身意愿进行综合考虑。再次，突出重点原则。针对环境、社会可持续发展与经济对于生态重点区域与脆弱区域产生的影响给予高度重视，进而制定出重点的政策作为支持。最后，多途径补偿原则。充分结合谁受益、谁补偿的基本原则，合理地设置出多样化的补偿途径，有效结合内部与外部补偿的方式，同时构建国家、社会团体以及个人补偿有机协调的补偿机制。

4.2 生态公益林建设政策支持体系的架构

基于政策支持体系原则的正确引导，其中涵盖了经济、科技与管理等相关政策，同时还包括了增强公众素质以及强化宣传力度等与之相对应的政策。

4.3 生态公益林建设的政策支持体系

4.3.1 经济政策内容

众所周知，经济政策相对于生态公益林建设的政策支持体系而言十分重要，发挥着重要的基础性作用。如果不具备经济支持，将难以实现各区域内生态公益林建设的目标。为此，应在经济政策當中融入以下3点内容。

（1）生态公益林补偿政策的不断完善。①适当提高补偿标准，确保对经营者原有林地产出予以有效地弥补，确保公益林所具备的生态效益得以全面发挥。②借助多个途径对补偿资金来源予以拓宽。在此过程中，可以在各级政府财政预算中融入公益林补偿资金的相关内容，并且根据旅游与发电等多形成的价值，对森林补偿金进行收取。③确保补偿资金的使用分配更为合理，高度重视补偿资金管理和监督力度的强化[4]。根据每亩补助5元的标准要求，应利用20%比重的补偿资金用在建设林区道路等相关基础设施方面，而30%比重的补偿资金则被应用在村镇内部森林防火以及病虫害防治等方面，其余资金则应用在补偿林农方面，以保证其营造和管护公益林工作的积极性不断增强。

（2）税收调节杠杆作用的有效发挥。在实践过程中，应将生态公益林当作公益事业，并且由政府领导并落实，构建森林生态效益补偿费的项目，根据每年的森林生态价值进行收费，标准是5%。其中，需安排税务部门统一进行收费，并下发给林业部门，用于生态公益林的建设。

（3）商品林的进一步发展。在商品林发展的过程中，应适当地降低林地面积所提供的木材与林产品数量，以免大量砍伐天然林，有效地规避公益林受木材生产因素的影响而制约生态效益的提升。

4.3.2 管理政策内容

只有保证管理政策的完善性，才能够为生态公益林的建设奠定坚实的基础，因而在政策支持体系当中的作用不容小觑。其中，应高度重视生态公益林规范性管理，并且交由政府委托森林资源管理部门实施有效地关系，在政府行为中融入所有的经营管理制度。另外，应制定并落实生态公益林领导任期目标责任机制，而林区人民政府以及乡镇地区政府，同时，还有国有林场和林业队伍等都需要及时签订领导干部任期的责任状，落实离任审计的工作，进一步推动生态公益林的全面建设。

5 结语

生态公益林的全面建设为更好地达到森林生态效益补偿目标奠定了坚实的基础，而这同样也是落实森林分类经营工作的重点与核心，对于生态环境的改善产生了积极的影响。但需要注意的是，生态公益林政策支持体系的构建对于生态公益林可持续经营的影响极大，是不可或缺的条件，为此，在实践过程中必须要积极采取完善的措施。

参考文献：

[1]王院生.福建省生态公益林建设现状及建议[J].现代农业科技，2014（5）：201～202.

[2]王俊杰，马和，曹改朝，等，生态公益林造林案例分析与建议[J].甘肃林业科技，2014，39（3）：1—4.

[3]卓 燕，艾合买提·卡德尔.乡镇林业站如何助力生态公益林建设工程[J].新疆林业，2015（4）：29～30.

[4]刘以智，云南省保山市隆阳区生态公益林管护问题与措施[J].安徽农业科学，2015（14）：183～185.