新疆棉花目标价格补贴政策实施现状与对策研究

刘 敏，陈玉兰

（新疆农业大学 经济与贸易学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

新疆是我国棉花主产区，分为东疆棉区、北疆棉区和南疆棉区，其中南疆棉区是新疆棉花的主产区，棉花产量约占新疆棉花总产量的80%。2014年，为促进我国棉花产业又好又快发展，保障国家棉花战略安全，推进实行《自治区棉花目标价格改革试点方案》。为了解棉花目标价格补贴实施情况，对新疆棉花目标价格现象进行分析，找出存在的问题，提出相应的对策建议。

1 棉花目标价格补贴政策的实施背景

为保证我国棉花市场有序流通，使棉花生产者和经营者获取最大效益，在实行棉花目标价格补贴之前，我国实行了3 a的棉花收储政策。但由于国内外棉花供求形势的变化，临时收储政策也暴露出一定的矛盾和问题。临时收储政策在一定程度上影响了市场机制的正常调节，棉花库存逐渐加大，国家财政负担过重，棉花产业上下游利益受损，棉花质量逐渐下降。由此，国家在新疆开展了棉花目标价格补贴试点，以期更好地发挥市场调节机制，推动我国棉花产业发展。

2 棉花目标价格补贴政策取得的成效

2.1 棉花价格逐渐趋于稳定

在棉花目标价格补贴政策实施前，新疆的棉花市场僵化，市场价格调节供需的功能逐步丧失，价格忽高忽低，财政压力不断增大。实行棉花目标价格补贴政策后，市场机制调节作用得到充分发挥，由市场供求决定棉花价格，从而使我国棉花逐渐与国际市场接轨，使棉花价格基本恢复市场常态。在补贴政策的作用下，国内价格由2014年改革前的19 460元·t-1降至2016年3月的11 884元·t-1，之后又逐渐上升至2017年2月的15 981元·t-1。国内外棉花差价由棉花补贴政策前的5 300元·t-1逐渐缩小，从而使国外棉花价格优势基本消失，棉花进口数量由2013年的450万t持续下降到2016年的124万t。2014—2016年棉花目标价格补贴试点的3 a，棉花进口量分别比上年下降了40.7%，34.1%和29.5%，进口量一共下降了72.4%。

2.2 棉花产业链逐步恢复生机

实行棉花目标价补贴政策后，棉花产业链从棉农到纺织业也得到了一定发展。改革前，棉农更多注重的是如何能够获得高产、高衣分的棉花，而在目标价格改革之后，棉农重新认识，选择自己认为适销对路的棉种，而且更加注重棉花质量。在棉花加工环节，轧花厂可通过分级收购、分垛加工等措施，使生产出的产品更加符合下游纺织厂的要求。对纺织企业而言，可直接与上游轧花企业对接，根据市场需求选择符合要求的皮棉，这就使得市场在棉花整个产业链中发挥了更多作用。

2.3 棉农收益得到基本保障

棉花目标价格补贴政策的实施，由原来的“暗补”转为“明补”，减少了中间环节，让植棉农户实实在在并且高效率地得到了政府补贴。同时，在补贴方式上也有一定改变，由原来的“普惠制”补贴方式转变为与市场关联度更强的棉花目标价格补贴方式，促进了企业和植棉农户应对市场变化的能力。新疆的植棉区分布在61个县（市）和110个团场，从事棉花生产的农户约占50%，其中农民人均纯收入的35%左右来自于植棉收入。2014—2016年，棉花目标价格由19 800元·t-1到 2015年 的 19 100元·t-1， 再 到 2016年 的18 600元·t-1，中央财政这3年中，也分别拨付棉花目标价格补贴240亿元，240.82亿元和122.23亿元。据统计，如果没有实行棉花目标价格补贴政策，棉农的收益将下降，甚至造成很多棉农收入亏损。

2.4 棉花质量得到改善

改革前，棉农追求高利益，在与轧花企业交付籽棉时，经常出现将等级低的籽棉混杂到高等级的籽棉中，以次充好，造成轧花厂的利益受损，而且也无法做到有效的监管。但在实行棉花目标价格补贴之后，监管过程得到了加强，从种植一直到销售等环节，有政策监管，使得人们更加重视质量的提升。近几年，供给侧结构性改革的重视与推进，也要求棉花质量逐步改善，棉花优质优价得以体现。

3 实行棉花目标价格补贴政策存在的问题

3.1 棉花入库公检成本加大

棉花目标价格补贴注重质量的同时，无形中也增加了企业成本。入库公检必须由专业的纤维检验机构进行入库重复取样以及后续仪器公正检验才能销售到市场。而在入库监管期间，还要产生监管费、保险费、保管费、出库费等费用，这部分费用无疑是计入到成本中，最终还是落到了产业链下游的纺织企业身上。强制入库公检，不仅增加了不必要的成本，而且会造成过程繁琐复杂，棉花流通速度受阻，交易变缓等问题。

3.2 棉花销售不畅

实行棉花目标价格改革之后，逐渐缩短了国内外棉花价格差，但国内现货棉价仍然比国外高。目前，新疆棉花主要销售区域仍为内地，而轧花企业和纺织企业纷纷开始以更谨慎的态度采购和销售，抱着不到最后一刻绝不轻易收手的态度，再加上近几年经济环境的制约，棉花产业下游没有体现出自己的优势与需求。

3.3 政策出台晚，体系不健全

虽然棉花目标价格补贴政策按计划稳步推进，各项措施基本落实到位，但由于政策出台时间较晚，政策宣传、人员培训等前期工作无法提前开展，导致政策细节落实不到位，操作不准确。棉花产业良好的发展离不开健全的政策体系，而现在棉花目标价格体系过于单一，虽然一定程度上保障了棉农收益和棉花市场的稳定，但政策实施以来，棉花价格不断下降，导致棉农收入减少，影响棉农的积极性，造成棉花种植面积的递减。

3.4 补贴过程不透明，资金发放不及时

经调研，植棉农户大多对棉花目标价格补贴政策不了解，而且政策均由政府及相关部门人员参与，导致棉农无法参与其中，存在部门利益。补贴过程不透明，棉农是否拿到相应的补贴有待调查。2017年补贴发放时间改为10月31日前，自治区根据预拨补贴的籽棉交售量，在11月20日之前将第一批预拨补贴款拨付到各县市，要求在一个月内兑付给农户，其中缺乏监管，补贴环节较多，棉农无法及时按要求获得相应补贴。

4 对策建议

4.1 完善棉花目标价格补贴政策

棉花目标价格补贴政策从2014年在新疆开始推行，取得的成果以及存在的问题均已显现。目标价格改革后，市场上棉花价格变化波动较大，应适当延长棉花的采摘期，使其更加真实反映棉花价格。完善棉花目标价格补贴政策，根据不同地区不同特点，制定行之有效的补贴措施，顺应时代发展，科学合理地结合当地实际情况制定出补贴体系，促进新疆棉花产业稳步前进。

4.2 精简棉花目标价格补贴程序

目标价格试点所涉及的环节和部门较多，应通过科学合理的方法，简化流程，促使相关部门协调合作，建立完善的流通体系，引进专业高效的人才进行培养，简化补贴过程，并开展不定时的随机抽查，促进补贴政策有效运行。

4.3 建立有效的棉花信息平台

对植棉农户而言，最重要的就是销售环节。而新疆不同地区生产经营不同，应结合当地情况，给予当地政府一定的权利，辅助植棉农户和棉纺织企业建立合理高效的信息交流平台，让植棉农户第一时间获知棉花的相关政策与信息，为植棉农户和轧花厂、纺织企业提供有力的决策支持，促进棉农和棉纺织企业合作共赢。