基于双套制管理的档案提前进馆研究

文 / 袁双云 杨杰

2017年12月，中共中央办公厅副主任陈世炬在全国档案局(馆)长会议上讲话时提出，档案工作要坚持“增量重民生、存量重开放、接收重实效、开放重成效”的方针，还明确指出要逐步推广提前移交进馆时限改革的经验，加大对电子档案的接收力度，让档案资源能够及时得到整合、利用。双套制下的档案提前进馆是以档案的双套制接收为前提，减少档案进馆期限，整合档案资源，提高档案利用成效。

一、档案提前进馆发展概述

档案提前进馆工作先后经历了探讨—实践—再探讨—再实践的历程。20世纪90年代，学者提出了提前进馆的必要性。崔隆平认为“缩短接收期限是社会各界对档案馆利用工作的迫切要求，也是档案馆内部自身改革的需要，是大势所需”[1]。少数地方进行了具体实践，如广东部分市、县档案馆开展了提前接收档案进馆工作，但在依赖纸质档案的时代，提前进馆存在不少弊端。有学者对提前进馆工作提出质疑，如张进思指出“提前接收档案要适度”[2]。随后很长一段时间，提前进馆无人提及。21世纪初，随着档案利用与馆藏资源建设需求的日益迫切，提前进馆被重新提出，甚至在更多地方付诸实践，如河南新郑市档案馆、湖北荆州市档案馆、四川省米易县档案馆等。米易县档案馆结合双套制接收，提前进馆工作成效显著。新时期的提前进馆已具备一定的实践经验，但相关理论研究还比较欠缺。笔者通过知网检索发现，与提前进馆主题有关的文章不足10篇，而结合双套制研究提前进馆的文章几乎为零。本文根据新时期国家档案事业发展的新要求，结合提前进馆工作实践经验，对双套制下提前进馆进行阐述论证，提出推广建议。

二、双套制下档案提前进馆内涵及特征

自1999年陆阳[3]提出纸质与电子档案一并保存的双套制理论与做法后，双套制理论便获得国内大多数学者认可。双套制下档案提前进馆是指地方综合档案馆根据档案资源建设与开发利用工作开展需要，对形成单位归档范围内档案进行适时双套收集（接收）的一种档案工作模式。

首先是档案数字化。形成单位档案数字化是实现档案提前进馆的前提和基础。数字化加工后形成的档案实现了档案实体与信息分离，可以有效解决档案资源时空利用限制不足的问题，为同时满足档案资源形成单位需要与档案馆社会服务需要提供强有力保障。

其次是双套制归档。形成单位档案双套制归档是符合国家提出的“档案存量数字化，增量电子化”要求，既是档案大数据时代发展的需要，也是实现档案提前进馆的重要保证。

再次是适时收集。档案提前进馆的关键就是对形成单位的档案资源采取适时收集的方式。该方式革新了传统的固定时限档案接收方式。适时收集主要是指根据地方综合档案馆的档案资源建设、开发与提供社会服务利用需要而进行的一种及时接收方式。

最后是归档指导与接收指导的融合。档案提前进馆把形成单位的归档指导与地方综合档案馆的接收指导有效融合，统一由地方综合档案馆业务人员进行一次性指导，既使档案质量有保障，又极大地提高了档案工作效率。

三、档案提前进馆的可行性依据

档案提前进馆作为社会发展到一定程度出现的现象，是档案事业坚持科学发展和以人为本的时代产物。它的出现与践行必将促进档案事业的巨大进步。

（一）理论依据

文件生命周期理论为文件和档案价值鉴定提供理论依据。根据国外文件生命周期理论，文件形成或现行阶段保存在原机关，文件维护或半现行阶段保存在文件中心或中间档案馆，文件非现行或档案阶段由档案馆永久保存。提前进馆符合档案生命周期理论，文件经原单位办理完毕后交中间档案室归档鉴定，转化为档案后即可由档案馆保存。

（二）文件、标准依据

国家档案局2003年印发的《电子公文归档管理暂行办法》第七条规定“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”。国家档案局2012年印发的《电子档案移交与接收办法》第六条规定“档案移交单位一般自电子档案形成之日起5年内向同级国家综合档案馆移交”。按照相关规定，电子档案应与纸质档案一同归档，并建立互联，而电子档案的移交时限为5年内，那么相应的纸质档案移交时限也应为5年内。新时期的电子文件管理要求为纸质档案的提前移交提供了可行的依据。《档案馆通则》第七条规定“省级以上档案馆接收立档单位保管20年左右的档案；省辖市（州、盟）和县级档案馆接收立档单位保管10年左右的档案”，规定中的年限并不是一个精确的数据，而是一个范围，因此提前进馆与档案标准并不相悖。

（三）国内实践经验

1990年代，广东不少市、县档案馆尝试进行档案提前进馆，但在依赖纸质档案的时代，提前进馆存在不少弊端。随着档案信息化工作的迅速发展以及档案资源建设、开发与利用需求的日益增加，新时期档案提前进馆呼声更为强烈，不少地方已经实施。其中比较成功的实践范例是四川米易县档案馆的做法。米易县档案馆自2012年起开始试行档案双套制接收，2013年实现了全县所有存量档案与增量档案的数字化管理；为进一步丰富馆藏、提升档案利用效果，同时应一些基层档案室要求，自2015年开始试行档案提前进馆，2017年制定了档案“三年循环”移交进馆实施方案，实现了全县档案提前进馆工作常态化。米易县档案馆双套制下的提前进馆工作不仅解决了立档单位的归档难、保管难等档案管理工作难题，更促进了县综合档案馆建设。

四、双套制下的档案提前进馆优势

（一）档案利用成效显著提升

形成单位档案室保留电子档案及短期纸质档案，长期和永久的电子、纸质档案统一移交综合档案馆。该保管模式既不影响原档案室的档案利用服务，也便于各单位和社会公众获得综合档案馆的“一站式”档案服务。米易县档案馆在开展提前进馆工作后，米易县各级机关、团体、企业、事业单位及广大人民群众在有档案资源需求时就首先光顾县综合档案馆。县档案馆通过高效的电子全文检索，能满足社会各界的查档需要，不再需要各单位或个人通过繁琐的查档程序，找各立档单位或档案室查阅。综合档案馆的“一站式”档案利用服务，使档案利用成效显著提升，更使综合档案馆社会服务知名度显著提高。

（二）档案保管更安全

一是移交的纸质档案保管更安全。综合档案馆具有专业的档案人员及较好的保管设施、设备及条件，提前进馆可避免基层档案室或立档单位由于设施、设备不足、条件限制与档案人员变换频繁等原因导致的档案遗失、损坏等问题。二是移交的电子档案数据更安全。各立档单位数字化的档案分别保存在综合档案馆与本单位，实现了电子档案数据共享及异地（相对）存储，一方数据出错，另一方还存有相应数据，提高了电子档案数据的安全性与可靠性。

（三）馆藏资源更丰富

丰富馆藏是国家对综合档案馆的基本要求，形成单位档案提前移交进馆是丰富馆藏最直接有效的方式。提前进馆，尤其是一些民生档案的提前进馆，既丰富了馆藏，又能促进档案馆利用服务工作开展，满足社会公众的档案利用需求。

（四）降低基层档案工作难度

基层档案室往往存在一些客观问题，如人员工作繁杂、变换频繁、档案专业技术水平不高和领导不够重视等。这些问题直接影响基层档案工作的正常开展与有效推进。提前进馆及第三方档案服务机构的引入，为解决这些难题提供了可行路径。一是基层档案管理难度和成本获得有效降低，档案室仅管理电子档案和少量纸质档案，电子档案具有便捷及不占用库存空间的特点，可以有效节约成本和降低管理难度。二是基层档案人员的档案工作难度降低。提前进馆可以使每年的档案移交接收成为工作常态，也为第三方服务机构的引入提供条件，将档案整理及数字化等专业技术工作交由第三方档案服务机构完成，极大地简化了基层档案人员的工作难度。成为工作常态后，各基层单位每年需要整理及数字化的档案量并不多，所需经费各单位足以自行承担。

（五）档案质量更有保障

提前进馆体现了档案接收重实效，缩短了档案进馆时限，也缩短了档案在立档单位的保存时间，使档案归档更及时，避免档案材料在基层管理过程的遗失。档案工作第三方服务机构的引入，为档案整理与数字化外包提供了条件，确保了移交档案的规范性与标准性。

（六）有效避免档案归档标准与移交标准不一致问题

随着社会的进步与发展，档案工作标准与规范也在不断变化与改进。档案经10年或20年后再移交进馆，难免会遇到由于标准变化所导致的移交问题，如攀枝花市档案馆2017年在接收市级单位10年以上的档案时，出现了10年前基层单位归档标准与综合档案馆现行接收新标准不一致的情况：一是文书档案整理规则发生了变化，原DA/T 22-2000,新标准为DA/T 22-2015；二是保管期限的变化，原划分为永久、长期、短期，现划分为永久、30年、10年。到底是按原标准还是按新标准接收，国家没有统一的规定。许多档案馆为了便于管理，一般会要求移交单位按新标准对进馆档案进行重新编排整理，这便增加了档案移交难度，也使档案历经二次整理，对档案造成人为损伤与破坏。双套制下的提前进馆可以实现基层单位的归档工作与综合档案馆的接收工作相融合，避免由于相对久远的时间差引起的档案质量标准差或规范差，从而节约人力、物力与财力，并避免对档案造成人为损害。

随着计算机技术与网络技术的发展，双套制下的档案提前进馆必将成为新时期地方综合档案馆接收档案的主要工作模式。该模式符合新时期档案工作发展需要，符合中国国情，符合档案学理论，具有显著优势，应该得到实施与推广。