国家档案局档案科技项目——机关文书通用归档方法研究

■云南省档案局课题研究组

机关文书归档是机关工作的重要组成部分，是档案管理工作的重要基石，归档方法的研究也一直是档案学研究的重点之一。

长期以来，基层单位档案人员更换频繁，不少单位的档案人员对文书归档范围应收哪些、怎样收、如何确定保管期限、如何进行分类等问题把握不准，主观随意性强，造成文书材料收集不全、档案分类不清、保管期限鉴定不准等问题普遍存在。针对这些现实问题，云南省档案局于2016年3月组建了机关文书档案通用归档方法研究课题小组，旨在研究探索出一套在机关文书归档工作中能有效结合机关OA系统处理文书的流程和特点，最大程度利用OA系统办文的成果，统一和稳定机关档案分类并能够普遍推广的文书归档方法。使机关文书归档工作更加简单和易操作，实现机关单位文书材料的随办随归，准确把握文书材料归档范围，简化保管期限的鉴定工作，有效避免档案人员主观因素造成的档案流失，保障文书档案资源的完整性。

一、机关文书通用归档方法概述

机关文书通用归档方法研究以突出文书档案资源的完整性为出发点，将机关文书的归档整理与文件处理的流程和特点相结合，规范文书归档的分类方法，以精炼的表述准确概括和涵盖机关单位的归档范围、简化鉴定工作，制定既符合《归档文件整理规则》和国家档案局“8号令”的原则要求，又具有易学、易懂、简单、易操作特点的机关通用文书归档方法，实现各级机关单位文书的随办随归及文书档案分类的稳定，整理方法的统一和规范，并考虑方便档案行政管理部门快捷直观检查指导，以此实现机关单位档案室基础业务水平的提高。

目前，机关文书档案的分类方法一般采用年度—机构（问题）—保管期限的三级分类方法，其中，机构（问题）为选择项目。随着信息化的发展，在文件的查询过程中，机构（问题）的检索作用越来越弱化，特别是在档案馆的档案查询中已不具有任何的检索意义。在实践中按机构（问题）进行分类，掺杂的主观因素较多，且具有复杂多变(不稳定)的特点。故：以简单、稳定的方式体现机关文书归档的通用分类，应当可行；以精炼的方式准确概括和涵盖机关单位文书的归档范围，实属必须；以方便直观的方式便于档案行政管理部门检查指导，亦为需要。机关文书通用归档方法是文书归档整理与文书处理流程紧密结合，适应信息化管理方式的必然路径。

1.机关文书通用归档方法的研究要点

（1）公文的处理流程与文件归档的关系。机关文书归档，特别是实现电子文件与纸质文件的同步归档，无疑需要一个部门来统筹安排和实施，才能实现档案的齐全完整。从机关公文的处理流程看，目前，越来越多的机关利用OA系统进行公文办理；从文件的来源、传递、办理过程、办理结果、电子文件存储看，机关公文均由文秘部门统一管理。基于此，机关公文处理办结后，无论是纸质的收文，发文，内部文件或者是帐外文件，还是电子文件，其最终流向都是归集到了机关的文秘部门。在此情况下，按文件的形成规律和存储方式及时进行归档，无疑是公文管理的最佳选择和最科学的管理方法。

（2）对文件的办理程度。部分收文为知悉性公文，本单位只需传阅知晓其内容和规定；部分收文（含领导批示性文件）为需要根据公文的内容和规定的相关事项需要遵照执行形成本单位具体的贯彻落实和办理意见即可；部分公文（含领导批示性文件）为不但需要根据收文的内容和规定对相关事项形成本单位具体的贯彻落实和办理意见并需要就办理情况或结果答复有关单位或人员。由此，可以将收文按照文件办理的深度划分为：批示件、办文件和勿需归档文件等不同类型并在归档时按其办理深度分别进行处置。

2.机关文书通用归档方法的特点

机关文书通用归档方法的主要特点是：

（1）档案的齐全完整得到保证。档案利用的查全率由档案的齐全完整程度决定。本单位制发的文件，无论是红头文件、便笺文件、账内文件、帐外文件，都是本单位各项活动的原始记录和真实记载，反映了本单位的历史面貌，如果出现少收集、漏收集，档案的齐全完整程度必然受损，并导致今后需要时将无处寻觅，无法弥补。以目前机关单位的归档范围而言，在归档时，基本能够保证归档文件能够收集归档，但因为有保管期限划分等诸多因素的限制，绝大多数单位最终移交到档案馆的文书档案已经只占本单位形成文件材料的60%（调查统计机关文书特别是反映职能业务活动的文件约有40%作为定期保管）左右，甚至更少，档案的齐全完整程度大打折扣。机关文书通用归档方法研究突出“以我为主”“以人为本”的收集原则，使档案的齐全完整程度得到保证。

（2）档案的鉴定难题得到解决。档案的鉴定是档案归档整理和管理中的难点。鉴定有确定是否需要归档、判定归档文件保管期限、决定到期档案的存毁等层面的工作。从当前大多数单位文件归档的情况看，虽然在理论层面已按要求明确了档案的归档范围和保管期限的划分方案并经档案部门审核，但从实际操作的情况看，由于文书的来源十分广泛，形式复杂多样，内容纷繁复杂，保管期限的划分方案不可能对每一类文件的保管期限进行精准的规定，只能用“重要的”、“一般的”进行模糊表述。因此，大部分机关档案工作人员在面对一份具体的文件时，对什么是“重要的”和什么属“一般的”的判断标准理解有难度，认识有偏差，把握不准确，以及对“全面的、历史的、发展的”鉴定观点的理解不到位，导致部分应归档的文件没有按要求归档，许多应该永久保管的材料未被列为永久保管，特别是涉及职能活动情况方面的文件材料，保管期限判定过低的问题非常突出。并且，定期保管的档案在保管期限届满后，由于人手不够、能力不足和拿捏不准等诸多原因，无论是机关档案室还是档案馆都不能及时有效地组织对到期档案进行鉴定，大部分档案馆事实上已将收集进馆的定期保管的档案视为永久保管，对定期档案一筹莫展则是机关的普遍状态。机关文书通用归档方法研究将所有反映本单位职能活动情况和基本历史面貌的文件界定为永久保管，机关档案工作人员在面对一份具体的文件时，无需再为哪些属“重要的”和哪些属“一般的”的判断标准而纠结，无论是机关还是档案馆都简化了鉴定工作，档案一经整理，一般不再变动，可以避免对档案的反复折腾和人力的重复投入，破解了机关文书及档案的鉴定难题。

（3）随办随归的需求可以实现。文件的随办随归是机关文书归档整理与文件处理的流程和特点高度结合,适应现代管理方式的必然选择。事由原则的排列方法，在手工检索的情况下具有重要的检索作用，但这样的排列方法，必须待当年的所有文件办理完毕，才能按事由进行排列，否则，事由仍将是重复和交叉的。机关文书通用归档方法研究将归档文件按文号和归档时间进行排列，使文件随办随归可以实现。一般情况下，当年文件全部办理完毕即可全面完成年度归档，电子文件的档号与纸质档案的档号编制可以同步进行，容易实现一一对应。

（4）交接清点核对工作更容易。归档文件整理规则以件为单位进行管理，在档案进行交接时，清点核对工作需要对照目录逐件进行核对，机关文书通用归档方法的文件排列方法，可以使大约60%（据调查，机关有编号的发文一般占归档文件总量的60%以上）的档案在清点时不必对照目录进行核对，可以有效的节约清点核对工作的人力资源成本。

二、机关文书通用归档方法的分类原则

机关文书通用归档方法的分类原则是：遵循文件形成规律，保持文件之间的有机联系，突出档案的存凭、留史作用，便于归档文件的随办随归，方便档案的保管和利用。

机关文书通用归档方法研究结合文件处理的流程和特点，以文件形成和办理的特征进行分类，遵循和反映了文件形成的客观规律。我们对机关文书进行了研究和分析：无论什么性质的单位，从对其文件形成的规律进行分析，有发文、收文、内部文件、帐外文件等共性；从其办理的特征进行分析，有发文、办文、批示、阅件等共性；将规律和特征二者进行综合归纳，“发文件”、“办文件”、“批示件”、“其他类”及“勿需归档文件”可以准确的对任何单位的文书进行科学分类。基于此，可以将机关归档文件规范为“发文件”、“办文件”、“批示件”、“其他类”4类。在文书归档整理时，照此将归档文件进行分类，可以体现文件形成的客观情况和办理特征，便于实现各级机关单位文书档案的随办随归及分类的稳定、整理方法的统一和规范，并非常方便档案行政管理部门快捷直观检查指导，提高档案进行交接时清点核对工作的效率，有利于实现机关单位档案室基础业务水平的提高。从而，从根本上避免了不同机构和同一机关在不同时期归档文件分类的随意性和多变性。

采用此种分类基于以下原因：

1.在现代管理条件下，档案分类具有的检索作用已相对弱化。目前档案分类的作用更多的是缩小整理单元，方便随办随归。以目前的管理手段而言，归档文件的分类在机关是具有一定的检索作用的，但在档案馆，由于各全宗都有根据自己的实际所选择的分类方法，而档案馆的工作人员不可能对每一个全宗的档案分类和每一类中所包含的文件都有清楚的了解，因而，档案分类在馆藏档案查询时几乎不具有检索意义。由此，可以做出这样的判断：机关文书归档时是否按机构问题进行分类，不再是必须的。在越来越多的单位使用OA系统处理公文，大量电子文件产生的情况下，如何将机关文书归档与OA系统的设置情况有机结合，使文书归档能够随办随归，而借助计算机档案管理系统，通过使用文件字号或关键字段，能够快速的对所需档案进行全面检索。

2.分类遵循了文件形成和办理的客观规律，反映了文件的办理特征。在OA系统中，一般情况下，发文是按文件代字分类产生的，文件的文件号编排与文件的形成时间是具有一致性的，以文件字号排列归档文件，可以借助OA系统中的归档功能，在不必改变电子文件产生的条件下，实现电子文件和纸质文件同步归档，并且轻松解决档号一一对应的问题。同理，本单位的内部文件和办理的文件，以及记录、统计报表、登记册等帐外文件，也在办结时即归档，或是批量归档，也可以轻松实现电子文件和纸质文件同步归档及档号的对应问题。

3.规范分类方法，避免了分类的随意性和多变性。按机构（问题）进行分类，不同的机关，采用的分类方法不尽相同，同一个机关，由于职能的调整和内设机构的变更，在不同时期也会采用不同的分类方法，特别是一件文件涉及多部门办理时，可能出现重复归档或者是不能按机构归档的问题。将机关归档文件规范为“发文件”、“办文件”、“批示件”、“其他类”4类，可以从根本上避免不同机构和同一机关在不同时期归档文件分类的多变性和随意性。

4.方便档案行政管理部门检查指导。档案行政管理部门工作人员在对机关进行业务指导或执法检查时，往往将档案的齐全完整程度作为一项重要的检查内容，按发文字号进行排列的方法，可以使检查人员对发文的归档情况有直观的、方便的统计分析，加上对记录、报表、登记簿等典型归档材料的重点检查，从而快速对该单位归档文件是否齐全完整作出基本准确的判断。

5.方便移交时的清点核对。清点核对工作需要对照目录逐件进行核对，机关文书通用归档方法的文件排列方法，至少可以使大约60%（主要是发文）的档案在清点时不必对照目录，即可以进行核对，可以有效的节约清点核对工作的人力资源成本。

三、机关文书通用归档方法的组件、排列与编号

按事由原则对归档文件进行排列，是实现文件随办随归的最大障碍。机关文书通用归档方法对发文件、办文件、批示件、其他类的组件与排列、编号方法是：

1.发文件。指本单位正式发文（包括编有文号的发文、编号发出的传真电报、有编号的简报、信息等文件），一件发文件包含“正本文件+定稿（发文审批单+文稿）+附件（如拟办意见、依据材料、背景材料、有关材料等）”。

发文件的归档：发文件由单位公文管理部门或人员负责归档。发文件应全部归档，同一年度的发文件，分别按其发文字号顺序排列，并从“0001”开始编制件号，发文件的归档章和归档文件目录中的“机构或问题”栏填写“发文机关代字”，如“云档发”“云档办发”等。

2.办文件。指对外单位来文（包括编号及未编号文件、传真电报、信函等）需要办理和本单位内设部门上报文件进行办理过程中形成的材料，办文件由“文件处理笺+办理意见+来文或材料”组成。

应归档的办文件可由单位公文管理部门集中归档，或由承办部门进行初步整理后，按年度批量进行归档。办文件的归档章和归档文件目录中的“机构或问题”栏填写“办文件”，同一年度的办文件，按归档时间顺序排列，并从“0001”开始编制件号。

3.批示件。指上级领导对本地区本单位事务进行批示、本单位领导在相关材料上直接批示形成的材料。本单位领导在普法性文件或材料上仅签名表示已阅，或批示传阅学习且无其他意见的不视为批示件。

批示件应全部归档，批示件的归档章和归档文件目录中的“机构或问题”栏填写“批示件”，同一年度的批示件，按归档时间顺序排列，并从“0001”开始编制件号。

4.其他类。其他类中所包含的归档文件是非常重要但往往容易被忽视的材料，如本单位党组会议记录及其他有价值的记录本；本单位发出未纳入发文件管理的便笺及信函；本单位召开会议、组织重大活动形成的会议（活动）指南、方案、签到表、领导讲话、交流发言、参阅材料、席位单、总结等文件材料、信息；本单位重要的合同、协议、资产管理的凭证性材料；各类介绍信、证明存根；人事、纪检方面具有保存价值的文件材料；本单位用印登记册、业务统计报表；各类报刊有关本单位的新闻报道；本单位认为有归档保存价值的文字、表册；上级部门或其他部门针对本单位事务和人的来文等。

应归档的“其他”按照“谁形成、谁办理、谁负责的原则，”可采取“随办随归”，办理完毕即向档案室归档，或由承办部门进行初步整理后，按年度批量进行归档。“其他”的归档章和归档文件目录中的“机构或问题”栏填写“其他”，

同一年度的“其他”，按归档时间顺序排列，并从“0001”开始分别编制件号。

5.以上所列发文件、办文件、批示件、其他类全部作为永久保管。

6.归档文件以文件办结后的最终形态归档，避免重复归档。即：办文件办理结果需要以单位正式发文办理的，该办文件作为发文件的附件，归入发文件。普发性文件或仅传阅而无需进行办理的文件不归档，可作资料进行管理。批示件所涉及事务需要以发文件进行办理的，该批示件作为发文件附件。批示件所涉及事务只需单位内部办理的，该批示件作为办文件附件，归入办文件。

7.采用此种排列方法基于以下原因：

（1）是实现随办随归的有效方式。当前的机关管理和工作节奏，对文件管理提出了比以往更高的要求，文件办结后能够及时归档，一方面可以满足机关工作对文件查询的现实需求，另一方面，可以将文件归档分散在日常工作中，可以不必在次年才进行集中归档。以文件字号和归档时间排列归档文件，可以借助OA系统中的归档功能，在不必改变电子文件的产生条件下，实现电子文件和纸质文件同步归档、及时归档，并且轻松解决档号对应的问题。

（2）体现了文件形成的客观规律。从文件形成规律看，发文是按文件代字分类产生的，从文件的办理特征看，文件办理完毕是有时间标志的。按文件字号和办结时间进行排列反映了文件形成的客观事实。以文件形成的客观事实进行归档，既可以避免过多考虑文件之间存在的非必然联系，又可以实现电子文件和纸质文件同步归档。

（3）可以有效避免文件遗失和混乱。文件办理完毕即行归档，既可以充分满足机关工作人员对文件查询的现实需求，又可以避免出现文件管理混乱甚至遗失文件的情况发生。

四、保管期限的划分

1.满足档案馆资源体系的完整性。国家综合档案馆的服务水平由馆藏档案资源体系的完整程度决定，在同一个行政管理层级，完整的资源体系构成需要具备几个条件：

（1）属于收集范围的每一个全宗已全部按要求正常移交档案;

（2）每一个属于收集范围的全宗各类档案均按齐全完整的要求进行归档；

（3）全宗间、全宗内各类档案既要齐全完整，又要尽可能避免重复。

2.档案资源完整的基础在机关。机关文书通用归档方法研究所列的发文件、办文件、批示件、其他类的归档范围，已涵盖本单位形成的文件和收到的针对本单位事务和人员的需要具体办理的文件，也就是将原来属于永久保管的归档文件和部分定期的归档文件确定作为永久保管，遵循了“以我为主”“以人为本”的档案收集原则，可以使反映本单位职能活动情况和基本历史面貌的文件齐全完整归档并全部向档案馆移交，突出了存凭、留史功能。除此之外，不属于本单位形成的，但本单位认为在一定时期内尚有查考价值的文件，作为定期10年的档案或资料，由本单位自行保存，又可以最大限度的减少和避免档案馆资源出现重复的情况。

将本单位形成的文件和收到的针对本单位事务和人员的需要具体办理的文件确定为永久保管主要基于以下理由：

（1）这些文件真实、完整的记录了本单位的所有职能活动履行情况。

（2）这些文件能全面客观反映本单位的真实历史面貌和发展变迁情况。

（3）一般情况下，这些文件只可能由本单位系统完整保存。

（4）档案的保管期限，只是档案的最低保管期限，档案保管期限是否科学应交由时间来考察，为照顾档案的完整性和系统性，可以采取就高的处理方式。

（5）档案一经整理，一般不再变动，无论是机关还是档案馆的鉴定工作都得以最大限度简化，可以避免对档案的反复折腾和人力的重复投入。

（6）随着信息公开的推进和信息化建设发展，在需要的情况下，不同行政管理层级的文件可以通过一定渠道再次获得。

（7）大数据的需要。

五、机关文书通用归档方法的实践

1.机关文书通用归档方法在州市县机关的实践情况。

州市和县级试点单位对机关文书通用归档方法实践的反馈情况是：

（1）容易学习。基层单位档案人员基本属于兼职，变动频繁，在接手档案工作前，没有多少档案工作知识，参加业务培训的机会少，且时间短，培训内容多，即便参加了基础知识培训，也往往难以解决实际工作中需要解决的问题。机关通用文书归档方法简单明了、非常直观，可以使新手快速学习了解档案工作基础知识。

（2）容易掌握。对单位文书档案归哪些、怎样分类、保管期限如何确定等难点，给出了十分明确和具体的便于掌握的解决方案，文书档案资源的完整性得到了保障。

（3）方法简单。基层档案人员的兼职多，精力有限，机关通用文书归档方法考虑了基层档案人员的实际，以最简便的方式解决了复杂的技术问题。

（4）易于操作。实现了随办随归，基本在次年初即全面完成年度归档；电子文件的档号与纸质档案的档号编制可以同步进行，容易实现一一对应。

2.机关文书通用归档方法在省级机关的实践情况。

省级机关试点单位对机关文书通用归档方法实践的反馈情况是：

（1）档案的完整程度有提高。本单位制发的文件，无论是红头文件、便笺文件、账内文件、帐外文件，都是本单位的各项活动的原始记录和真实记载，反映了本单位的历史面貌，以前归档的文书档案只有60%左右能够最终移交到档案馆，现在的档案归档方法，使本单位各项活动的原始记录和真实记载以及反映了本单位的历史面貌的文件材料能够100%向档案馆移交，档案的齐全完整程度得到保证。

（2）文件的随办随归可实现。按事由原则的整理方法，必须待当年的所有文件办理完毕，才能按事由进行排列，否则，事由仍将是重复和交叉的，每年的归档工作都需要集中3-4个月的时间才能完成。机关文书通用归档方法研究将归档文件按文号和归档时间进行排列，使文件随办随归可以实现，现在，当年文件全部办理完毕即可全面完成年度归档。电子文件的档号与纸质档案的档号编制可以同步进行，容易实现一一对应。

（3）档案的服务外包易运作。最近几年，由于各单位编制紧张，大多数单位的档案人员兼职的工作量不断加大，采用政府购买服务和服务外包的方式进行档案的归档整理及数字化的单位越来越多，由于承接服务外包的单位对本单位职能职责和文件材料形成的情况不熟悉，带来的归档文件分类、鉴定、排列等工作环节随意性较大。机关文书通用归档方法研究的分类、鉴定和排列方法可以使承接服务外包的单位和人员在对单位职能职责和文件材料形成的情况不熟悉的情况下，规范的对归档文件进行整理。

（4）档案的整理方法更简单。机关文书通用归档方法研究结合文件处理的流程和特点，以突出文书档案资源的完整性为出发点，将机关文书的归档整理与文件处理的流程和特点相结合,适应现代管理方式，统一和稳定文书档案分类方法，以精炼的表述准确概括和涵盖机关单位的归档范围、对鉴定工作等难点化繁为简，以最简便的方式解决了复杂的技术问题。有利于实现机关单位档案室基础业务水平的提高。

3.实践结论

通过试点推广的实践情况证明，机关文书通用归档方法具有容易学习和掌握、方法简单、易于操作的特点，以最简便的方式解决了复杂的技术问题。

《机关文书通用归档方法研究》以突出文书档案资源的完整性为出发点，将文书档案的归档整理与文件处理的流程和特点相结合，统一和稳定文书档案分类方法，以精炼的表述准确概括和涵盖机关单位的归档范围、简化鉴定工作，制定既符合《归档文件整理规则》和国家档案局“8号令”的原则要求，又具有易学、易懂、简单、易操作特点的通用文书档案归档整理方法。该方法能够满足各级机关单位文书档案随办随归的需求，可以使档案的齐全完整得到保证，档案的鉴定难题得到解决，交接清点核对工作更容易，实现归档中分类方法的稳定和规范统一，方便档案行政管理部门快捷直观检查指导，促进机关单位档案室基础业务水平的提高。